Личный прием граждан как форма реализации субъективного конституционного права на обращение

В.А.Галицков
В.А.Мещерягина

Статья 33 Конституции РФ предоставляет гражданину право обращаться лично в государственные и муниципальные органы, а также к их должностным лицам. Вместе с тем законодательная регламентация этого субъективного права крайне недостаточна, что на практике породило различные подходы к организации личного приема граждан.

В статье представлены признаки личного приема, позволяющие отличать его от иного общения гражданина с должностными лицами органов власти; рассматривается расширение числа лиц, уполномоченных на проведение личного приема; выявляются проблемы, связанные с подтверждением личности заявителя (в том числе представителя организации), организацией и оформлением личного приема. Отдельно анализируется тенденция делегирования руководителями органов власти своей обязанности проведения личного приема нижестоящим должностным лицам, а также предлагаются изменения в законодательство, в том числе формулируются законодательные предложения в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», направленные на совершенствование личного приема и обеспечение доступности руководителей органов власти для граждан.

Ключевые слова: право на обращение; обращение гражданина; личный прием; карточка личного приема; устное обращение; письменное обращение; руководитель органа.

 

В силу особенностей российского менталитета личное обращение к руководителю органа власти традиционно рассматривается гражданами как наиболее эффективное. Наверное поэтому, несмотря на развитие новых способов подачи обращений (прежде всего, посредством сети «Интернет»), личный прием граждан по-прежнему остается не только востребованным, но и обогащается новыми формами (федеральный и региональные единые дни личного приема, а также личный прием в формате видеоконференцсвязи).

Право гражданина обращаться лично гарантировано непосредственно ст. 33 Конституции РФ, вместе с тем его предполагаемая регламентация в законах Российской Федерации минимальна. Так, личному приему посвящена только ст. 13 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» , лишь частично регулирующая вопросы организации и проведения личного приема.

По общему правилу, личный прием — это подлежащее особому документальному оформлению (фиксации) непосредственное общение гражданина и должностного лица (уполномоченного представителя органа власти), проходящее в заранее установленном месте и времени. Таким образом, признаками личного приема являются: адресат обращения — руководитель органа власти или иные уполномоченные на проведение личного приема должностные лица (чаще всего заместители руководителя и руководители структурных подразделений, но могут быть и «рядовые» служащие); заявитель — только физическое лицо (даже если он представляет организацию); время личного приема — конкретные дни или даже часы (но не весь период рабочего времени органа власти, если только речь не идет о подразделениях, специально созданных для проведения личного приема); место личного приема (чаще всего помещение в органе власти или иное заранее определенное помещение при выездных личных приемах).

Важно понимать, что личный прием — это форма реализации конституционного права гражданина на обращение, поэтому личный прием обязателен для всех органов власти, в том числе судов, осуществляющих правосудие и занимающих особе место в системе разделения властей. При этом личный прием, проводимый председателями соответствующих судов, теоретически не должен касаться вопросов отправления правосудия (что на практике вряд ли возможно) и влиять на принятие решений судьями по рассматриваемым делам, хотя в практике работы судов такое случалось. Так, например, по итогам личного приема ответчицы по гражданскому делу заместитель Председателя Верховного Суда РФ принес протест в порядке надзора на судебное решение, и оно было от- менено .

Учитывая, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» с 2013 г. распространяет свое действие не только на органы власти, но и на государственные и муниципальные учреждения, а также организации, осуществляющие публично значимые функции, руководители указанных организаций также должны проводить личный прием. Вместе с тем даже государственные и муниципальные учреждения крайне редко его организуют. Например, в числе федеральных казенных учреждений только Пробирная палата России опубликовала соответствующий документ , а остальные, видимо, руководствуются положениями федерального закона напрямую.

В условиях явно недостаточного федерального законодательного регулирования, в практической деятельности возникли и по-разному решаются следующие проблемы: предварительная запись на личный прием, удостоверение личности явившегося заявителя, неадекватное поведение заявителей в ходе личного приема, оформление личного приема, основания отказа в продолжении личного приема, проведение единых дней личного приема и другие. Проблемам предварительной записи на личный прием посвящена отдельная статья, поэтому, не останавливаясь на этом вопросе, перейдем непосредственно к вопросам процедуры проведения личного приема.

Согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» при личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Подзаконные акты о личном приеме в качестве такого документа традиционно называют только паспорт, что не совсем верно. Помимо паспорта такими документами для граждан России признаются: удостоверение личности военнослужащего РФ и временное удостоверение личности гражданина РФ (выдаваемое при оформлении нового паспорта) , а для иностранных граждан и апатридов: разрешение на временное проживание или вид на жительство ; удостоверение беженца и иные документы, предусмотренные федеральным законом (например, документ, удостоверяющий личность на период рассмотрения заявления о признании гражданином Российской Федерации ).

Отдельную проблему здесь образует прием представителя юридического лица, т. к. в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» отсутствуют какие-либо требования к таким заявителям, а значит, подобные заявители могут не подтверждать своих полномочий действовать от имени юридического лица (по крайней мере, должностным лицам органов власти нечем обосновать свое требование подтвердить полномочие обращаться от имени представляемого юридического лица). Решение этой проблемы видится в комплексном изменении Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», как это было сделано, например, в Белоруссии, где на смену закону «Об обращениях граждан» был принят закон «Об обращениях граждан и юридических лиц» , отдельно установивший требования как к письменным, так и к устным обращениям юридических лиц.

После подтверждения личности заявителя ему предоставляется возможность изложить суть своего устного обращения принимающему должностному лицу. Сложность здесь кроется в том, что Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и инструкциями по организации личного приема это общение не формализовано. Хотя на самом деле предполагает соблюдение установленных иными законами универсальных требований на запрет оскорблений, клеветы, нецензурных выражений и т. п.

Если обратиться к процедурным аспектам, то вопросами организации личного приема может заниматься как само должностное лицо, его проводящее, так и сотрудник соответствующего подразделения (ведающего делопроизводством или работой с обращениями). В последнем случае возникает вопрос: кто должен подписать карточку личного приема? Федеральный закон не регламентирует ни ее форму, ни должностное лицо, ответственное за ее заполнение. Большинство актов о работе с устными обращениями лишь упоминают о карточке личного приема, однако много и таких, которые содержат подробные требования к ее оформлению. Например, встречаются карточки личного приема без подписи , подписываемые лицом, проводившим личный прием , или лицом, организовывавшим, но не проводившим личный прием (то есть техническим специалистом соответствующего подразделения)9. Встречаются даже карточки с двумя подписями: должностного лица, проводившего личный прием, и оформлявшего карточку10.

Еще более вариативным является содержание карточки личного приема. Традиционные реквизиты: фамилия, имя, отчество заявителя; адрес для направления ответа; данные должностного лица, осуществляющего личный прием; краткое содержание устного обращения; отметка о принятом в ходе личного приема решении; отметка о согласии (несогласии) гражданина с устным ответом, полученным в ходе личного приема. Нетрадиционные элементы карточки личного приема: сведения о документе, удостоверяющем личность ; социальный статус заявителя ; номер телефона (факса) заявителя ; место работы и должность заявителя ; данные о перенаправлении обращения ; данные о лице, составившем карточку ; информация о предшествующих личному приему обращениях ; отметка об отказе в рассмотрении устного обращения ; отметка о направлении письменного ответа гражданину ; содержание поручения, данного во исполнение просьбы гражданина ; код вопроса в соответствии с типовым общероссийским классификатором обращений и др.

Столь широкий перечень реквизитов карточки личного приема порождает закономерный вопрос об их допустимости и необходимой достаточности. По нашему мнению, назначение карточки личного приема — сохранить содержание устного обращения и формализовать работу по нему. Поэтому в части содержания обращения и сведений об его авторе следует ориентироваться на положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», а в части реквизитов о дальнейшем его рассмотрении и разрешении — на требования ведомственных актов, а также закрепить унифицированную форму карточки личного приема постановлением Правительства РФ.

Говоря о проблемах организации личного приема, нельзя не упомянуть повсеместную практику отказов от проведения личного приема (особенно если будет установлено, что устное обращение гражданина повторяет ранее поданные им письменные или устные обращения, не содержит иных аргументов или требований и гражданин уже получил ответ по существу поставленных вопросов ). Так, массово встречаются в подзаконных актах (преимущественно регионального и муниципального уровня) ограничения на повторный личный прием (например, до вынесения письменного решения по факту первого обращения1). По материалам СПС «КонсультантПлюс», на конец 2018 г. таких актов насчитывается более четырехсот и встречаются они почти во всех субъектах Федерации. Однако Верховный Суд РФ уже давно признал такую практику недопустимой как нарушающую конституционное право на обращение и снижающую уровень гарантии прав граждан, предусмотренных Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»2. Поэтому, какими бы благими интересами ни руководствовались создатели подобных документов, нормы, ограничивающие доступность личного приема (в том числе повторного), должны быть отменены.

Еще одним актуальным вопросом организации личного приема является вопрос о должностном лице, его проводящем. Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» личный прием проводится руководителями органов власти и уполномоченными на то лицами. При этом союз «и» можно толковать не только как соединительный, но и как разделительный, что в последнем случае позволяет устанавливать нормы о делегировании руководителем органа власти своей обязанности проведения личного приема иному лицу.

1 См.: Пункт 5.5.4 Инструкции по делопроизводству в филиале федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Москве: утв. приказом Филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Москве от 2 сентября 2015 г. № 177-П // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»; Пункт 5 Положения «Об организации личного приема граждан в администрации Муниципального образования город Ирбит»: утв. постановлением Администрации МО «г. Ирбит» от 30 декабря 2016 г. № 2276 // Восход. 2017. № 4. 21 января; Пункт 3.2.6 Административного регламента предоставления администрацией Новоселицкого муниципального района Ставропольского края муниципальной услуги «Рассмотрение обращений граждан и организация личного приема граждан»: утв. постановлением администрации Новоселицкого муниципального района Ставропольского края от 20 июня 2011 г. № 208 (ред. от 22 октября 2012 г.) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс» и другие.
2 Определение Верховного Суда РФ от 1 апреля 2009 г. № 64-Г09-3 «О частичной отмене решения Сахалинского областного суда от 22 января 2009 г. и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта 2.3.2 пункта 2.3; подпункта 2.4.3 пункта 2.4 и второго абзаца подпункта 3.2.1.3.4 пункта 3.2.1.3 Административного регламента по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан в администрации Сахалинской области», утвержденного постановлением администрации Сахалинской области от 3 октября 2008 г. № 315-па» // Документ опубл икован не был. СПС «КонсультантПлюс»; Определение Верховного Суда РФ от 2 июля 2008 г. № 58-Г08-7 «Об оставлении без изменения решения Хабаровского суда от 18 апреля 2008 г., которым было удовлетворено заявление о признании противоречащими законодательству и недействующими п. 11, абзаца 2 п. 17, п. 20, п. 37, абзаца 9 п. 51, п. 54, п. 58, п. 59, п. 73 Административного регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края, утвержденного постановлением Губернатора Хабаровского края от 25 декабря 2007 г. № 180».

Примерами такого регулирования являются: распоряжение Администрации Президента РФ от
2 октября 2009 г. № 1441 «О приемной Президента Российской Федерации в федеральном округе» и распоряжение Администрации Президента РФ от 10 мая 2011 г. № 631 «О мобильной приемной Президента Российской Федерации» , согласно которым личный прием заявителей осуществляется должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации или иными уполномоченными лицами (например, самой приемной). Из других примеров можно привести указание Банка России от 11 октября 2017 г. № 4580-У «О порядке организации и проведения личного приема граждан в Общественной приемной Банка России в центральном аппарате Банка России» , согласно которому личный прием ведет «рядовой работник» (а не руководитель).

С одной стороны, создание структурных подразделений, специализирующихся на личном приеме, безусловно, является прогрессивным начинанием, т. к. позволяет наиболее квалифицированно и массово проводить личный прием. С другой стороны, личный прием иными должностными лицами не должен исключать (блокировать) возможность обращения к руководству органа, поскольку для гражданина может быть принципиально важным обратиться не просто в орган власти, а лично к его руководителю. Так, например, в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору прямо указано, что личный прием осуществляется не только в Общественной приемной , но и параллельно руководителем . Потому в качестве меры, гарантирующей реализацию конституционного права гражданина обращаться лично, нами предлагается дополнить Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» нормой, ограничивающей право руководителя делегировать свою обязанность проведения личного приема за счет получения согласия гражданина на его перенаправление к иному должностному лицу.

Библиографический список

1. Меженин Ю. Э. Становление и функционирование социального института обращений граждан в органы власти: автореф. дис канд. социол. наук / Ю. Э. Меженин. — Барнаул, 2013.
2. Мещерягина В. А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права / В. А. Мещерягина // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 10 (59). — С. 64-69.
3. Савоськин А. В. Предварительная запись на личный прием (конституционно-правовой анализ) / А. В. Савоськин // Актуальные проблемы российского права. — 2017. — № 1. — С. 73-79.
4. Широбоков С. А. Демократический механизм взаимодействия личности и государства как общеправовой феномен: монография / С. А. Широбоков. — Пермь: Пермский филиал Академии права и управления,2007.
5. Широбоков С. А. Специфика процесса реализации административно-демократического взаимодействия гражданина и органов государственной власти РФ / С. А. Широбоков // Актуальные проблемы российского права. — 2008. — № 3.

Научно-практический журнал «Вестник Уральского юридического института МВД России» № 3(23), 2019

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

*

code