КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕЖНАЦИОНАЛЬНОГО СОГЛАСИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.В.Уханкин, кандидат юридических наук, начальник научно-исследовательского и редакционно-издательского отделения Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России

Государственная целостность, государственная национальная политика, Конституция Российской Федерации, конституционно-правовой механизм, многонациональный народ, российская государственность, федерализм.

Статья посвящена рассмотрению вопросов государственной национальной политики Российской Федерации. Автором анализируются аспекты, связанные с изменением законодательства в сфере межнациональных отношений, которые позволяют говорить о движении правового регулирования государственной национальной политики России в сторону его систематизации, детализации и более качественной проработки ее отдельных направлений. В связи этим складывающуюся систему нормативных правовых актов, осуществляющих правовое регулирование межнациональных отношений, предлагается рассматривать как конституционно-правовой механизм обеспечения межнационального согласия.

 

Государственная национальная политика Российской Федерации как крупнейшего многонационального федеративного государства является одним из важнейших направлений государственного управления и актуальным политическим вопросом, в том числе и на современном этапе развития российской государственности. Практика федеративного государственного строительства говорит о том, что от наличия эффективной национальной политики зависит сохранение целостности и устойчивости страны, возможность дальнейшего ее поступательного развития.

В своей статье «Россия: национальный вопрос» В.В. Путин отмечал: «Для России – с ее многообразием языков, традиций, этносов и культур – национальный вопрос, без всякого преувеличения, носит фундаментальный характер. Любой ответственный политик, общественный деятель должен отдавать себе отчет в том, что одним из главных условий самого существования нашей страны является гражданское и межнациональное согласие» [1].

Россия с самого начала становления и развития своей государственности формировалась как полиэтничное (многонациональное) государство. Подтверждение этому можно обнаружить, в частности, в исторических документах, сохранившихся до наших дней. Поэтому проблема управления в сфере национальной политики была и остается одной из ключевых, ввиду того что зачастую оказывает существенное влияние на стабильность и развитие общественной и политической систем, всего механизма государства и, как следствие, его государственную целостность.

Нельзя отрицать тот факт, что успехи и достижения в реализации государственной политики России в экономической и социокультурной сферах во многом предопределяются национальным фактором.

Как мы могли наблюдать на рубеже XX-XXI вв., некоторые регионы Российской Федерации, являясь важными объектами и субъектами внутренней политики, потенциально могут становиться очагами или зонами повышенной конфликтной напряженности на этноконфессиональной основе, непосредственно связанной с эскалацией напряженности в межнациональных отношениях, ростом этнического национализма, а в некоторых случаях – проявлениями сепаратистских тенденций. Отдельные проблемы в этой сфере могут возникать и сегодня.

Как полагает Н.М. Морозова, «причинами конфликтов зачастую могут являться различные исторические обиды; изменения географической и социальной сферы жизнедеятельности этносов; развитие рыночной экономики; плюралистический характер духовной сферы жизни общества; негативные социальные последствия проводимых государственных реформ; трансформация национального самосознания россиян; неравномерная модернизация «центра» и этнонациональной «провинции»; идеология этнонационализма и пропаганда националистических идей; сталкивающиеся социально-политические и экономические интересы влиятельных представителей этнических групп; политика «коренизации» органов власти и управления; тотальная коррупция;непроработанность ряда важных аспектов нормативно-правовых актов, регулирующих эту сферу общественной жизни; преднамеренное разжигание межнациональной розни средствами массовой информации; слабое знание молодежью особенностей национальных культур народов России; нетерпимость и дискриминация на уровне межличностных отношений и другие объективные и субъективные внутренние и внешние факторы. Ситуацию усугубляют попытки извне дестабилизировать этноконфессиональные отношения в Российской Федерации с целью подрыва позиций геополитического конкурента» [2, с. 3].

События, произошедшие на Манежной площади в Москве в декабре 2010 года (убийство футбольного болельщика Егора Свиридова) и последовавший затем всплеск межэтнического противостояния, продемонстрировали неэффективность управления в сфере межэтнических отношений и зачастую его неадекватность реальному их состоянию. Кроме того, межнациональные столкновения в г. Кондопога в 2006 г., в районе Бирюлево г. Москвы и в г. Пугачев в 2013 г. свидетельствуют о наличии очагов межнациональной напряженности и проявлениях этнического экстремизма.

По мнению И.Н. Гавриловой, «государство все еще действует хаотично, в частности, запоздало либо не вполне жестко реагирует на экстремистские вылазки, на те же националистические марши
(кстати, вполне прогнозировавшиеся, например, при введении нового официального праздника 4 ноября), на шовинистические, псевдопатриотические заявления и призывы, убийства на национальной, расовой почве» [3].

Собственно говоря, об ошибках и просчетах говориться и на государственном уровне. Подтверждение тому находим в ст. 14 Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, где имеется такая фраза: «нерешенные проблемы, вызванные … некоторыми просчетами в государственной национальной политике Российской Федерации» [4].

По мнению Л.М. Дробижевой, «в условиях все новых этнических вызовов среди ученых и политиков дискутируются проекты оптимального государственного устройства: создания его на основе культурно-однородного согражданства, а значит, допущения во имя этого изменения территориальных границ или, наоборот, укрепления полиэтнических государств за счет улучшения системы управления и совершенствования культурной политики. Это те споры, которые ведутся и у нас в связи с распадом СССР и взрывами этничности в России и в других странах с сепаратистскими движениями» [5, c. 20].

В связи с этим можно утверждать, что существует необходимость повышения эффективности существующей государственной национальной политики, в том числе и государственного управления в целом и в этой сфере в частности. Это является одной из задач, стоящих перед научным и экспертным сообществом, а также всеми, кто реализует основные направления национальной политики России.
Следует понимать, что непродуманная всесторонне национальная политика, особенно в условиях сложной социально-экономической и политической ситуации, в том числе связанной и с влиянием извне, а также дисбаланс социально-экономического развития, наблюдающийся в отдельных субъектах Российской Федерации, способны расчленить государство. В связи с этим многонациональный характер государства требует особого внимания к исследованию национальной политики.

В настоящее время довольно актуален вопрос о поиске оптимальных форм организации государства с целью предотвращения конфликтов на этно- национальной почве.

В России федеративные отношения являются органической частью государственной национальной политики. Национальная политика призвана выражать интересы народов России и обеспечивать реализацию предусмотренных Конституцией Российской Федерации общегражданских прав [6, с. 155], в том числе национально-этнических. Поэтому как со стороны федерального центра, так и со стороны субъектов федерации необходима выработка таких механизмов управления в сфере государственной национальной политики, которые позволили бы предотвращать межнациональные конфликты, снимать возникающие противоречия, способствовать сохранению этнокультурного разнообразия и обеспечить развитие всех народов России.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2016 г. № 1532 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики» отражено, что одним из приоритетных направлении государственной национальной политики Российской Федерации является «совершенствование государственного управления в сфере государственной национальной политики Российской Федерации» [7].

Национальная политика как вид государственной политики – это сложное многогранное явление, затрагивающее все сферы и стратегические интересы общественной (включая все этносы, проживающие на территории России), внутригосударственной жизни и межгосударственных отношений. Следует также помнить, что сама политика, любая политика – есть искусство управления.

Поэтому управление национальными процессами – основное средство осуществления национальной политики. Оно представляет собой специфический вид деятельности государства, общественно-политических организаций, планомерное, сознательное, целенаправленное воздействие на развитие национальных отношений с целью достижения определенных целей [8, с. 125].

В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» государственное управление – это «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» [9].

Механизм управления национальными процессами – это способ организации, функционирования управляющей системы, комплекс принципов, социальных рычагов, правовых, нравственных норм и других средств и способов, воздействующих на управляемую систему (национальные отношения) для достижения конкретных целей. С помощью механизма управления обеспечивается последовательность (цикличность) деятельности управляющей системы, ее взаимодействие с управляемой системой [8, с. 126].

Очевидно, что право по-прежнему является одним из основных регуляторов в сфере государственной национальной политики и, в частности, межнациональных отношений и межнационального согласия в России.

Поэтому подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора и принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. имели судьбоносное значение для российской государственности и определения сущности национальной политики на современном этапе.

Конституционно-правовыми основами государственной национальной политики современной России и конкретно прав национальностей стали преамбула Конституции, в которой указывается: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, … », а также положения ст. 1, ст. 2, ст. 3, ч. 3 ст. 5, ст. 9, ч. 1 ст. 14, ч. 2 ст. 14, ч. 2 ст. 19, ст. 26, ст. 28, ст. 68, ст. 69, п. «в» ст. 71, п. «б» и «м» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Как мы отмечали ранее, в Основном Законе страны установлена многонациональная модель российского общества посредством закрепления многонационального народа в качестве источника власти и единственного носителя суверенитета России [10].

Необходимо также отметить, что с точки зрения государственного управления в рассматриваемой сфере и правового регулирования особое значение имела разработка и принятие в 1996 году Концепции государственной национальной политики. С ней связывают создание идейной, политической
и правовой основы соответствующей деятельности, а также завершение периода латентного, а в некоторых случаях и открытого противостояния исполнительной и законодательной власти в национальной сфере, переход к конструктивному взаимодействию в целях поиска эффективных решений, необходимость которых назрела к тому времени.

Однако следует констатировать, что законодательство Российской Федерации в сфере межнациональных отношений на тот период не в полной мере соответствовало потребностям общества по укреплению гражданского мира, а также снижению межнациональной напряженности. По мнению В.Ю. Зорина, в нем не содержалось норм, способствующих межэтническому диалогу, обеспечению межнационального согласия [11].

Сегодня происходит движение правового регулирования государственной национальной политики России в сторону его систематизации, детализации и более качественной проработки ее отдельных направлений. За последнее время принят ряд нормативных правовых актов, отражающих состояние управления в области государственной национальной политики и регулирования сферы межнациональных (межэтнических) отношений и межнационального согласия.

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия» был призван гармонизировать межнациональные отношения, укрепить единство многонационального народа Российской Федерации и обеспечить условия для его полноправного развития. Этим документом было запущено системное изменение правового регулирования общественных отношений в межнациональной сфере.

В 2012 году был создан Совет при Президенте России по межнациональным отношениям, а при Председателе Совета Федерации был образован консультативный Совет по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями.

Одним из основных документов в сфере государственной национальной политики и управления межнациональными отношениями стала утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666 Стратегия государственной национальной политики на период до 2025 года, заменившая Концепцию государственной национальной политики 1996 года. В Стратегии охарактеризована ситуация в сфере межэтнических отношений в стране, заданы цели, принципы и задачи государственной национальной политики, определены механизмы реализации этой политики, этапы и ожидаемые результаты.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 г. № 718 была утверждена Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)», призванная содействовать укреплению гражданского единства и гармонизации межнациональных отношений, сохранению этнокультурного многообразия народов России. Позднее с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2016 г. № 1532 (ред. от 12.05.2017) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики» документ утратил силу, а целевая программа была включена в 60 государственную программу Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы. Также следует отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 309 была утверждена Государственная программа «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года.

В 2013 году Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. В ней к числу приоритетов обеспечения общественной безопасности было отнесено пресечение социальных и межнациональных конфликтов, незаконной миграции, а также деятельности, направленной на разжигание расовой, национальной и религиозной розни.

На повышение ответственности должностных лиц, органов государственной власти и субъектов федерации, органов местного самоуправления за возникновение конфликтов между различными этническими группами был направлен Федеральный закон от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам ответственности органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц в сфере межнациональных отношений».

В связи с произошедшим в марте 2014 года воссоединением Крыма с Россией особое значение приобрел вопрос реабилитации населяющих полуостров народов, подвергшихся в советский период незаконной депортации и политическим репрессиям. Решать соответствующие задачи был призван Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. № 268 «О мерах по реабилитации армянского, болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов и государственной поддержке их возрождения и развития».

Следует также отметить, что в соответствии со ст. 19 Стратегии государственной национальной политики на период до 2025 года основными принципами государственной национальной политики Российской Федерации являются государственная целостность, национальная безопасность Российской Федерации, единство системы государственной власти.

В свою очередь, в сфере национальной безопасности Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» утвержден документ, в котором среди прочего предусмотрено, что целях обеспечения государственной и общественной безопасности: совершенствуются структура и деятельность федеральных органов исполнительной власти, развивается система выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деструктивной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, наносящей ущерб национальным интересам, актов терроризма, проявлений религиозного радикализма, национализма, сепаратизма, иных форм экстремизма, организованной преступности и других преступных посягательств на конституционный строй Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, государственную и частную собственность, общественный порядок и общественную безопасность; создаются механизмы предупреждения и нейтрализации социальных и межнациональных конфликтов, а также противодействия участию российских граждан в деятельности преступных и террористических группировок за рубежом.

Вышеназванные, а также иные нормативные правовые акты, осуществляющие правовое регулирование межнациональных отношений, сегодня формируют систему, ориентированную на решение различных вопросов национальной политики России. Как представляется, такая системная совокупность, образованная нормативными правовыми актами различного уровня, затрагивающими прежде всего сферу конституционно-правового регулирования, в частности прав и свобод, государственной целостности, и составляет конституционно-правовой механизм обеспечения межнационального согласия.

В Конституции Российской Федерации достаточно четко прописаны нормы, касающиеся вопросов государственной власти и прав человека. Однако Ф.Ф. Конев отмечает: «В федеративных отношениях всегда имеют место две тенденции – центростремительная и центробежная. Федеративное государство будет устойчивым, если имеется механизм, который уравновешивает эти тенденции» [12, с. 24].

По мнению В.И. Крусса, «в процессе конститу- ционализации фактическая совокупность нормативных правовых актов различного вида и уровней должна приобрести качества системности и федеративной целостности, а каждый из таких актов – стать подлинной правовой формой, местом локализации и закрепления правовых норм, принципов, целей и ценностей. При этом синонимом правового и его критерием оказывается понятие и качество конституционного, а сущностью многосубъектной правотворческой практики – перманентная, последовательная («эстафетная») конкретизация текста Конституции РФ» [13, с. 2]. Определенные пробелы комплексного регулирования вопросов обеспечения межнационального согласия призваны заполнить, а в отдельных случаях и устранить принимаемые государством нормативные правовые акты.

Обозначенный конституционно-правовой механизм подразумевает наличие исключительно правовых средств в деятельности государства. Как представляется, конституционно-правовой механизм является элементом государственно-правового механизма. Государственно-правовой механизм по содержанию гораздо шире, и он включает (вбирает) в себя конституционно-правовой механизм. Они существуют как организационная и регулятивная части [14].

Конституционно-правовой механизм обеспечения межнационального согласия имеет сложную структуру, включающую различные по характеру, содержанию и назначению нормативные правовые акты, с помощью которых и регулируются отношения в сфере государственной национальной политики. Регулирование в указанной сфере осуществляется на нескольких уровнях: международном, федеральном, региональном и местном. Все названные уровни, в свою очередь, образуются актами различной юридической силы.

Таким образом, под конституционно-правовым механизмом обеспечения межнационального согласия в Российской Федерации предлагается понимать совокупность нормативных правовых актов международного, федерального, регионального и муниципального уровня, необходимых для эффективной реализации государственной национальной политики России.

Поскольку современная Россия является федеративным государством, то и конституционно- правовой механизм обеспечения межнационального согласия должен основываться на принципах федерализма: согласия, добровольности, дого- ворности, компромисса и т.д. – ненасилия, хотя и институт федерального вмешательства нельзя исключать полностью. Примеры того, какие элементы федерализма и как использовать, представляет длительный исторический опыт России [15], в том числе и опыт мирного сосуществования народов на ее территории, а также государственного управления в сфере национальной политики.

 

Библиографический список:

1. Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 янв.
2. Морозова Н.М. Эффективность реализации государственной национальной политики Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. Н.Новгород, 2013.
3. Гаврилова И.Н. Национальная политика в России: проблемы и перспективы // Теория и практика общественного развития. 2013. № 5. С. 207-214.
4. Указ Президента Российской Федерации от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 52. Ст. 7477.
5. Дробижева Л.М. Социальные проблемы межнациональных отношений в постсоветской России. М., 2003.
6. Старостина С.А., Уханкин В.В. Национальный фактор в теории и практике федерализма: Монография. Калининград: Калининградский филиал СПбУ МВД России, 2015.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2016 № 1532 (ред. от 12.05.2017) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 2 (ч. I). Ст. 361.
8. Общая и прикладная политология: Учебное пособие / Под общ. Ред. В.И. Жукова, Б.И. Краснова. М.: МГСУ; Изд-во «Союз», 1997. 992 с.
9. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 3 июля. № 146.
10. Уханкин В.В. Вопросы правового регулирования и государственного управления в сфере национальной политики современной России // Вестник Калининградского филиала Санкт- Петербургского университета МВД России. 2017. № 2 (48). С. 46-50.
11. Зорин В.Ю. Экономические факторы гармонизации национальных и межэтнических отношений в современной России // Россия в XXI веке: глобальные вызовы и перспективы развития. Пленарные доклады / Материалы Третьего Международного форума. Москва, 21-22 октября 2014 г. Под ред. член-корр. РАН В.А. Цветкова. М.: ИПР РАН, 2014. 234 с.
12. Конев Ф.Ф. Федерализм: целостность федеративного государства // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 24-27.
13. Крусс В.И. Юридические предпосылки и перспективы конституционализации российского законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 2-5.
14. Уханкин В.В. О конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности Российской Федерации // Закон и право. 2008. № 5. С. 24-26.
15. Уханкин В.В. Конституционно-правовой механизм обеспечения государственной целостности Российской Федерации: Монография. Калининград, 2010. 156 с.

Источник: Научно-теоретический журнал “Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России”. № 3 (49) 2017.

Просмотров: 0

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code