СТАТУСНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ГОРОДЕ МОСКВЕ

В.Е.СТЕПАНОВ

Целью данной статьи является исследование статусных и функциональных составляющих в деятельности представительств субъектов Российской Федерации в г. Москве. Актуальность темы обусловлена необходимостью продвижения региональных интересов на федеральном уровне, что требует наличия властной организационно-управленческой структуры в г. Москве. При этом деятельность данных представительств не всегда эффективна ввиду целого ряда различных факторов, среди которых неупорядоченность организационно-правовых статусов, разнонаправленность и противоречивость возложенных функций. Исследование указанных аспектов темы показало, что представительства имеют статусы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, структурных подразделений органов региональной исполнительной власти, региональных государственных учреждений, штатной должности организационно-протокольного управления аппарата органа региональной исполнительной власти. Вместе с тем классификация представительств по наименованию продемонстрировала наличие в регионах собственных подходов к регулированию данных институтов. Кроме того, анализ функциональной составляющей представительств показал, что все функции тесно взаимосвязаны и носят преимущественно взаимодополняющий характер, при этом реформирование представительств в части изменения их наименований, и, соответственно, статусов приводит к выходу на первый план обеспечивающих функций вместо представительских. По итогам статьи предложено в целях унификации и упорядочивания статусов представительств уравнять в статусах представительства, преобразовав их в представительства «в городе Москве».

Ключевые слова: представительство, субъект Российской Федерации, регион, организационно- правовой статус, функции представительства, региональные интересы, региональное представительство

 

Актуальные тенденции в политической и экономической жизни страны обуславливают новые тренды государственного управления на региональном уровне. Необходимость продвижения региональных интересов на федеральном уровне, решения вопросов по включению в федеральные программы, федеральной медийно-информаци- онной поддержки региона, организационно- технического и материально-бытового обеспечения деятельности региональных должностных лиц требует наличия властной организационно- управленческой структуры в г. Москве.

Однако деятельность данных структур – представительств субъектов Российской Федерации (далее – представительств) не всегда эффективна ввиду целого ряда факторов: неупорядоченности организационно-правовых статусов, нерациональности в организации деятельности, разнонаправ- ленности и противоречивости возложенных задач, низкой квалифицированности кадрового состава, слабого информационно-аналитического обеспечения и других.
Совокупность указанных обстоятельств и их недостаточная исследованность обуславливают актуальность данной темы, при этом более подробно в статье рассмотрим статусно-функциональные особенности представительств в г. Москве.

Проанализировав организационно-правовые статусы 83 представительств в г. Москве, мы выявили, что:

1) 62 представительства имеют статус органов региональной исполнительной власти (Республики – Адыгея, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Бурятия, Кабардино-Балкарская, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Карелия, Коми, Крым, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртская, Хакасия, Чеченская, Чувашская; Края – Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Ставропольский, Хабаровский; Области – Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Новгородская, Омская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Сахалинская, Смоленская, Тверская, Томская, Тюменская, Челябинская; город федерального значения – Севастополь; Еврейская автономная область; автономные округа – Ханты-Мансийский – Югра, Чукотский);

2) 7 являются структурными подразделениями аппаратов органов региональной исполнительной власти (Пермский край, Брянская область, Кемеровская область, Псковская область, Ярославская область, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ);

3) 13 представительств имеют статус региональных государственных учреждений (Приморский край, Калининградская область, Кировская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Оренбургская область, Пензенская область, Саратовская область, Свердловская область, Тамбовская область, Тульская область, Ульяновская область);

4) 1 существует в формате штатной должности организационно-протокольного управления аппарата органа региональной исполнительной власти. (Представитель Администрации Ненецкого автономного округа в г. Москве).

Как мы видим, представительства преимущественно являются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что определенно свидетельствует об их высоком статусе по сравнению с представительствами – структурными подразделениями органов региональной исполнительной власти, и тем более региональными государственными учреждениями. Тенденция на «понижение» статуса представительств наблюдается последние несколько лет и вызвана:

Во-первых, смещением запроса регионов с имиджевых политических характеристик на организационно-технические, что связано с развитием, прежде всего, транспорта. Имея ввиду возможность высшего должностного лица оперативно в случае необходимости прибыть в г. Москву.

Во-вторых, существенными экономическими затратами на функционирование представительств. Ведь аппарат, включающий в себя лиц, замещающих региональные государственные должности и государственных гражданских служащих требует большего объема финансовых ресурсов.

В-третьих, региональной тенденцией оптимизации численности государственных гражданских служащих.

Классифицировав по наименованию указанные представительства, мы определили, что:

1) 17 имеют в наименовании формулировку «при Президенте Российской Федерации». (Республики – Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Бурятия, Кабардино-Балкарская, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Крым, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Удмуртская, Чеченская, Чувашская).

2) 36 имеют в наименовании формулировку «при Правительстве Российской Федерации». (Области – Архангельская, Астраханская, Белгородская, Владимирская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Новгородская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Ростовская, Саратовская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Ульяновская, Челябинская, Ярославская; Края – Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский; Еврейская автономная область; Ямало-Ненецкий автономный округ).

3) 3 имеют в наименовании формулировку «при Президенте Российской Федерации и при Правительстве Российской Федерации». (Представительство Вологодской области при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации, Полномочное представительство Губернатора Самарской области при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации; Представительство Амурской области при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации).

4) 16 имеют в наименовании формулировку «в городе Москве». (Постоянное представительство Республики Алтай в г. Москве, Полномочное представительство Республики Тыва в г. Москве, Постоянное представительство Алтайского края в г. Москве, Постоянное представительство Правительства Брянской области при Правительстве Российской Федерации в г. Москве, Представительство Правительства Иркутской области при Правительстве Российской Федерации в г. Москве, Управление – представительство Администрации Псковской области при Правительстве Российской Федерации в г. Москве.

Представительство Волгоградской области в г. Москве, Представительство правительства Ивановской области в г. Москве, Представительство Калининградской области в г. Москве, Постоянное Представительство Новосибирской области в г. Москве, Представительство Губернатора и Правительства Сахалинской области в г. Москве, Представительство Правительства Тверской области в г. Москве, Представительство Правительства Санкт-Петербурга в г. Москве, Представительство Правительства Севастополя в г. Москве, Представительство Чукотского автономного округа в г. Москве, Представитель Администрации Ненецкого автономного округа в г. Москве).

5) 11 имеют иные формулировки в наименовании. (Полномочное представительства Республики Татарстан в Российской Федерации; Представительство Воронежской области при федеральных органах государственной власти Российской Федерации; Представительство Правительства Тюменской области в органах государственной власти Российской Федерации; Представительства Правительства Кировской области, Мурманской области, Рязанской области, Тульской области; Постоянное Представительство Карачаево- Черкесской республики; Постоянное представительство Республики Хакасия; Представительство Губернатора Свердловской области в органах государственной власти Российской Федерации, Представительство Ханты-Мансийского автономного округа – Югры при Правительстве Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации).

Полученные результаты анализа свидетельствуют о неупорядоченности данного института и реализации регионами своих властных полномочий. Вместе с тем некоторые исследователи [1; 2; 3] отмечают, что существование института представительств при Президенте Российской Федерации и при Правительстве Российской Федерации противоречит положениям статьи 5 Конституции России [4], в соответствии с которой все субъекты Федерации в своих взаимоотношениях с федеральными органами власти равны. Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о наличии в регионах собственных подходов к регулированию данных институтов, что выражается в различиях, прежде всего, в наименовании.

Вместе с тем, анализ функций представительств выявил их деление на внутренние и внешние. К внутренним функциям относится организация работы собственного аппарата представительств. Под внешними функциями подразумеваются общие функции, которые характерны и являются органичными для основного рода деятельности представительств субъектов Российской Федерации.

Возможна, кроме того, более детальная, системная дифференциация внешних функций института представительства. Их можно разделить на следующие группы:
– представительские;
– организационные;
– координирующие;
– информационные;
– аналитические;
– контрольные.

Представительские функции прямо отражают исходный смысл названия института представительства. Они призваны представлять в пределах своей компетенции главу региона, региональное правительство, региональную законодательную власть в отношениях с федеральным центром, представителями предпринимательского сообщества, общественными организациями и иными субъектами [5].

Очевидно, ключевым здесь является продвижение интересов в целях социально-экономического развития региона. При этом следует отметить, что представительские функции могут реализовываться в различных формах, и нельзя, определённо учесть и предусмотреть все возможные варианты. Вместе с тем современная практика функционирования представительств свидетельствует о том, что в условиях стремительно развивающихся информационно-телекоммуникационных и транспортных ресурсов представительская функция утрачивает свое непосредственное назначение [6]. Определенно, настоящие возможности связи в режиме видео-конференции, специальной связи и скоростного транспорта всех видов делают высшее должностное лицо региона и других ключевых должностных лиц более мобильными в части взаимодействия с федеральным центром и другими заинтересованными субъектами, расположенными в г. Москве, что позволяет принимать важные решения, минуя представительство.

Организационные функции являются характерными для всех представительств и включают в себя организацию взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами государственной власти. К функциям этого типа относятся также подготовка проектов постановлений, распоряжений, соглашений, договоров и т. п.; организация различных официальных встреч, в том числе международного уровня [7]; оказание организационно- технической помощи (в части выполнения служебных заданий) должностным лицам, командированным в г. Москву. При этом последнее, как показывает практика, занимает значительную часть от общего объема деятельности представительств, что подтверждается численностью так называемого «обслуживающего» персонала.

Координирующие функции, реализуемые в системе органов управления на федеральном и региональном уровнях, помогают наиболее эффективно решать поставленные перед представительствами задачи [8]. Указанные функции включают в себя содействие выполнению договоров и соглашений, заключенных с иностранными государствами и субъектами Российской Федерации, а также содействие исполнению полномочий региональных органов власти в г. Москве во взаимоотношениях с федеральными органами власти и иными хозяйствующими субъектами.

Вместе с тем в некоторых положениях о представительствах встречается более широкое толкование координирующей функции, выражающей себя:

1. в оказании содействия в работе по реализации Федеральной программы развития субъекта
[9];

2. в привлечении внутренних и иностранных инвестиций в экономику субъекта [10];

3. в привлечении в регион специалистов необходимых профессий [11];

4. в оказании содействия в подготовке кадров, обучающихся по целевому направлению органов власти субъекта в г. Москве и за рубежом [12].

Информационные функции заключаются в сборе, подготовке и передаче информации оперативного характера – главе региона, органам законодательной власти и правительству субъекта Федерации, а также в информировании органов государственной власти Российской Федерации о политической, социально-экономической ситуации в регионе. Своевременная и актуальная информация способствует эффективному решению вопросов стратегического характера в государственном управлении.

Не всегда объективный подход средств массовой информации к освещению региональных событий и процессов актуализировал возникновение информационной функции у представительств, заключающейся в консолидации и передачи региональных информационных материалов в федеральные и зарубежные средства массовой информации.

Аналитические функции включают в себя: разработку экспертно-аналитических и информационно-справочных материалов для региональных органов государственной власти о ситуациях, складывающихся в различных областях общественно-политической, экономической и культурной жизни, возможных путях развития тех или иных процессов. Несмотря на то, что указанная функция отражена не во всех положениях о представительствах, необходимость ситуационного анализа вытекает из рассмотренных ранее организационных и координирующих функций представительств и имеет объективно обусловленный постоянный характер [13].

Вместе с тем данная функция эффективно реализуется посредством аналитического обоснования проведенных в столице выставок, конференций, круглых столов и других мероприятий с последующей передачей указанных материалов заинтересованным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, общественным организациям, бизнес-субъектам.

Контрольные функции представительств имеют практически идентичный характер с аналогичными функциями в органах региональной и федеральной власти. Они заключаются в контроле и проверке исполнения соглашений между регионом и федеральными органами власти, бизнес- субъектами, общественными организациями и иными субъектами, а также подготовке предложений по устранению и предупреждению выявленных нарушений.

Таким образом, исследовав статусно-функциональную составляющую представительств – органов исполнительной власти субъектов Федерации, структурных подразделений аппаратов органов региональной исполнительной власти, региональных государственных учреждений, образованных «при Президенте Российской Федерации», «при Правительстве Российской Федерации», «при Президенте Российской Федерации и при Правительстве Российской Федерации», «в г. Москве» и имеющих иные наименования, мы пришли к следующим выводам.

1. Размыта сама принадлежность институтов представительства – где они выступают органами правительства, где – губернатора, а где – и республики, области в целом.

2. Задачи представительств республик при Президенте Российской Федерации и краев, областей при Правительстве Российской Федерации принципиально ничем не отличаются друг от друга.

3. Законодательно полномочия постоянных представительств республик при Президенте РФ регулируются их конституциями, а также положениями о постоянных представительствах, утверждаемых указами глав республик. Полномочия постоянного представительства краев и областей при Правительстве РФ регулируются не субъектным законодательством, а Указом Президента России от 02.04.1992 г. № 323 «О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации» [14].

4. Функции всех видов и форм представительств тесно взаимосвязаны и носят преимущественно взаимодополняющий характер.

Характеризуя внешние связи глав республик, краев и областей, нельзя забывать об их связях не только с федеральным центром, но и с другими субъектами Российской Федерации. Так, у некоторых регионов созданы не только представительства в г. Москве, но и функционируют постоянные представительства в других субъектах Федерации (Постоянное представительство Республики Татарстан в Республике Крым и г. Севастополе, Постоянное представительство Республики Адыгея при главе администрации Краснодарского края, Представительство Мурманской области в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области, Представительство Чеченской Республики в Ивановской области и др.), а также в зарубежных странах (Представительство Краснодарского края в Италии, Полномочное представительство Республики Татарстан во Французской Республике, Представительство Чеченской Республики в г. Стамбуле Турецкой Республики).

Задачи представительств в других российских субъектах, во многом схожи с задачами представительств в зарубежных государствах и сводятся в основном к поддержанию и развитию торгово- экономических связей, культурных и образовательных [15].

Подводя итог, отметим, что представительства, функционирующие в качестве органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, структурных подразделений органов региональной исполнительной власти, а также региональных государственных учреждений имеют идентичные функциональные обязанности. Предполагается, что тенденция на «понижение» статуса представительств связана с оптимизацией экономической составляющей и численности региональных государственных гражданских служащих, а также смещением запроса регионов с имиджевых политических характеристик на организационно- технические.

Вместе с тем, классифицировав по наименованию представительства, мы определили, что в регионах существует собственные подходы к регулированию данных институтов, что выражается в различиях, прежде всего, в наименовании.

Исследовав функциональную составляющую представительств, мы определили, что все функции тесно взаимосвязаны и носят преимущественно взаимодополняющий характер. Отметим, что реформирование представительств в части изменения их наименований, и, соответственно, статусов приводит к выходу на первый план обеспечивающих функций взамен представительских.

Занимая промежуточное, но твердое иерархическое положение в вертикали государственной власти, представительства нуждаются в упорядоченном и унифицированном статусе, в том числе и для регламентации социально-трудовых отношений своих работников и служащих.

В этой связи нам представляется целесообразным, в части реформирования высших исполнительных органов государственного управления на региональном уровне, уравнять в статусах представительства, преобразовав их в представительства «в городе Москве». Так как, несмотря на наименование и статус, представительства в целях координации деятельности региональной и федеральной системы государственной власти имеют возможность взаимодействовать, как с Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, так и с иными федеральными органами государственной власти. Таким образом, функции, закрепленные в положениях о представительствах, зачастую носят декларативный, нежели прикладной характер.

Вместе с тем мы считаем, что в целях экономического, образовательного и культурного сотрудничества необходимо стимулировать создание представительств субъектов Федерации, не только в зарубежных государствах, но и в других регионах Российской Федерации.

 

Литература

1. Урусова И. О. Конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и их роль в системе федеральных и региональных органов власти : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2014.
2. Губейдуллин Р. Х. Представительства субъектов РФ в механизме реализации договорных отношений: ав- тореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2016.
3. Сахиева Р. А. Представительства субъектов в федеральном центре, других субъектах РФ, их роль в реализации договорных отношений. // Вопросы российского и международного права. 2016. № 5. С. 12-19.
4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // «СЗ РФ» от 4 августа 2014 г. № 31 ст. 4398.
5. Губейдуллин Р. Х. Место представительств субъектов РФ в системе договорных отношений // Вопросы российского и международного права. 2016. № 3. С. 161-168.
6. Асалханова С. А. Организационно-правовые основы регулирования внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (На примере республики Бурятия) // Проблемы и перспективы развития государства и права в XXI веке: мат-лы VI международной науч- практ. конференции, посвящ. 10-летию юр. факультета (Улан-Удэ, 18-21 июня 2015 г.). Улан-Удэ, 2015.
7. Денильханов И. С. Региональные структуры, обеспечивающие международные и внешнеэкономические связи: пример Чеченской Республики // Политические науки. 2015. № 2. С. 3860-3864.
8. Сахиева Р. А. Понятие, порядок организации и функции представительств субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. № 3. С. 116-122.
9. Демьяненко Ю. А. Межрегиональное сотрудничество субъектов Российской федерации в контексте федеративного строительства страны // Вестник Псковского государственного университета. Серия Социально- гуманитарные науки. 2013. № 3. С. 195-203.
10. Симонян Г. Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 44-52.
11. Евстегнеева О. В. Становление института представительства региональных интересов в современной России // Вестник РУДН. Серия: Политология. 2009. № 4. С. 43-48.
12. Мустафин М. М. Взаимодействие представительных органов публичной власти в Российской Федерации: федеральный, региональный и местный уровни: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2013.
13. Дондокова Г. В. Институт представительства субъектов Российской Федерации, как форма взаимодействия с федеральным центром : автореф. дис. … канд. социол. наук. Москва, 2000.
14. О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 02.04.1992 г. № 323 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/Mocbody- =&nd=102015559 (дата обращения: 06.03.2018).
15. Черкасов К. В., Осипов Д. А. Представительство (Полномочное представительство) государственных органов (должностных лиц) субъектов России: Вопросы конституционной теории // Вестник социальные и гуманитарные науки. 2017. № 1. С. 142-148.

Источник: Международный научно-теоретический и прикладной журнал «Социально-экономические явления и процессы». Тамбов, 2018. Т. 13. № 1

Просмотров: 29

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code