РЕФОРМИРОВАНИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

А.Г.Колмаков, канд. ист. наук, доцент кафедры общепрофессиональных и специальных правовых дисциплин Смоленского филиала Международного юридического института

Аннотация: в статье рассматриваются вопросы, связанные с реформированием Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, анализируются различные подходы по совершенствованию механизмов его формирования. Особое внимание уделяется проблемам, связанным с модернизацией верхней палаты российского парламента в контексте происходящих политических реформ.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, регионы, избиратели, реформирование.

 

Поиск путей повышения эффективности государственного и регионального управления остается приоритетной задачей в контексте продолжающейся системной модернизации российского общества. Широкая общественность, представители законодательной и исполнительной власти продолжают искать механизмы адаптации институтов государственной власти к меняющимся реалиям времени. В немалой степени это относится к Совету Федерации Федерального собрания Российской Федерации (СФ). Высказываются различные точки зрения о возможных направлениях его реформирования от частичного ограничения его полномочий до его полного упразднения. Альтернативность толкования ст. 95 Конституции Российской Федерации привела к тому, что Совет Федерации на сегодняшний день является самым реформируемым высшим органом государственной власти, судьба которого до настоящего времени не определена окончательно.

Действительно, существует довольно широкий спектр предполагаемых вариантов по преобразованию Совета Федерации. За историю своего существования верхняя палата российского парламента по меньшей мере четыре раза была подвержена радикальному или частичному реформированию. Анализ этих преобразований показывает, что главным вектором этих реформа- ций являлся константный поиск путей по сбалансированию интересов федерального центра и регионов, а также не всегда совпадающих интересов московских и региональных бюрократических элит. Так, в частности, сенаторы Совета Федерации первого созыва избирались путем прямых всенародных выборов на основе мажоритарной системы. Однако внутренние и политические споры и разногласия, по мнению тогдашних кремлевских властей, не позволили полностью оправдать возложенные на них авторами Конституции ожидания.

Не смогли окончательно переломить ситуацию и новые положения Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , согласно которому в состав верхней палаты парламента вошли по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти, по должности. В итоге демократическая процедура избрания региональных представителей полностью была заменена на чисто бюрократическую систему назначения сенаторов в соответствии с занимаемой ими должностью в субъекте Федерации. Можно констатировать нарушение принципа разделения властей, представительство населения регионов сменилось представительством региональной бюрократии. На практике верхняя палата превратилась в орган лоббирования интересов отдельных бизнес-элит.

С выходом на политическую арену В.В. Путина ситуация с механизмом формирования Федерального Собрания РФ резко видоизменилась. Очевидное стремление российского Президента существенно ограничить мощь и влияние региональных лидеров (особенно после известных событий в Чеченской Республике), а вместе с ними и зависимых от них региональных элит, объективно вызвали появление нового федерального закона о порядке формирования Совета Федерации. Закон предписывал выбирать двух представителей от регионального парламента и от исполнительной власти субъекта для работы в СФ на постоянной основе. Как результат — главы исполнительной власти регионов были выведены с активного «политического поля», а их преемниками стали представители от двух ветвей власти, но уже с несравненно меньшим политическим влиянием и «весом». Таким образом, центральные власти выполнили поставленную перед собой задачу.

Однако все эти трансформации не решали главной задачи — дальнейшей легитимации высшего представительного органа многонациональной страны, прежде всего в глазах самих жителей этих регионов. Так, к примеру, неоднократно делегатами в Совете Федерации от местных региональных властей становились люди (благодаря недвусмысленным указаниям из «центра»), которые не родились и даже никогда не проживали в регионе, который они собирались представлять на федеральном уровне. Чтобы создать фикцию «глубокого» знания и понимания социально-экономических проблем своего региона они обзаводились целым штатом помощников-референтов, которые, по их мнению, и должны быть связующим звеном с регионом. Посещали такие парламентарии свои субъекты, как правило, только когда проходили открытия и закрытия весенне-осенних сессий региональных палат парламентов. Несомненно, подобная ситуация не могла не сказываться на общей эффективности и результативности работы верхней палаты парламента.

Изменить ситуацию к лучшему были призваны последовавшие позднее поправки в федеральное законодательство о порядке избрания и наделения полномочиями члена Совета Федерации. В настоящее время кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом, либо в совокупности в течение двадцати лет . Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа. В этой части, нам представляется, частично искажается воля простых избирателей — граждан субъекта Федерации.

Будущий кандидат в верхнюю палату российского парламента на самом деле туда ими напрямую не избирался. Избиратели доверили ему право выражать свою волю на уровне местного законодательного органа, но никак не на уровне федерального. В бюллетене для тайного голосования было ясно оговорено — кандидат баллотируется в местный, но никак не в федеральный орган законодательной власти. Тем не менее вновь избранные парламентарии позднее сами будут решать, кто из числа депутатского корпуса будет наделен полномочиями члена Совета Федерации. При этом избиратели, изначально проголосовавшие за его кандидатуру в местный парламент (не федеральный), уже не имеют никаких легитимных возможностей повлиять на это решение, ни на саму процедуру выборов. Действующим законодательством исключение предусмотрено только для местных парламентариев, избранных исключительно по одномандатным округам, сохраняя за ними право (но не обязанность) совмещать осуществление полномочий члена Совета Федерации и депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации . Аналогично простые избиратели не могут повлиять на решение вновь избранного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о наделении полномочиями члена Совета Федерации конкретного кандидата из трех заявленных им в ходе предвыборной избирательной кампании.

В этой связи проблема легитимации верхней палаты парламента становится еще более актуальной. Все более очевидным становится вопрос о переходе к прямым выборам сенаторов. Однако сложность заключается в том, что переход к прямым выборам в Совет Федерации требует изменения ст. 95.2. Конституции РФ. Но это пока не возможно, ввиду большого количества людей, считающих, что менять Конституцию нельзя, так как это, по их мнению, создаст прецедент для дальнейших попыток по внесению различного рода поправок и изменений в текст Основного закона.

Вместе с тем ничто, по нашему мнению, сегодня не мешает вернуться к прямым выборам сенаторов в верхнюю палату парламента на мажоритарной основе, без «муниципальных» и иных «фильтров». Если сенаторы являются представителями от законодательной и исполнительной власти всех субъектов Федерации, то вполне закономерно, чтобы жители регионов самостоятельно решали, кто, по их мнению, заслуживает права являться их представителем на общенациональном уровне.

Не убеждает логика и оппонентов, выступающих против прямых выборов в Совет Федерации. Так, А.С. Автономов полагает , что члены «верхней» палаты должны представлять население субъекта Федерации, в то время как депутаты «нижней» палаты (избранные как по пропорциональной, так и по мажоритарной системам) — все население государства.

По нашему мнению, все люди, имеющие единый для всех паспорт гражданина Российской Федерации, одновременно являются и представителями субъектов постоянного или временного их проживания. Административное разделение Российской Федерации на самостоятельные субъекты во многом носит условный характер и связано в большей степени с историческими, этническими и языковыми особенностями проживания местного населения. Деление России на административно-территориальные единицы началось в 1708 г. и прошло несколько крупных исторических этапов, связанных, прежде всего, с распадом и появлением новых государств на ее территории. Кроме того, процесс трансформации границ территориальных образований и появление новых далеко не завершен. Состоявшееся в марте 2014 г. воссоединение Крыма с Россией тому явное подтверждение, также не стоит забывать и о перманентной внутренней миграции населения. Поэтому дифференциация россиян по принципу «представитель субъекта — все остальное население страны» считаем малопродуктивным.

Полагаем, выборный вариант формирования Совета Федерации в наибольшей степени отвечает требованиям постоянно действующего законодательного (представительного) органа представительства регионов на общефедеральном уровне. Тогда, что служит препятствием в деле провидения необходимых демократических преобразований, которые бы позволили вывести верхнюю палату парламента на качественно новый уровень своего развития?

Можно выделить несколько причин: во-первых, в тексте Конституции РФ заложены противоречивые нормы по механизму формирования палаты регионов, идет отсылка к федеральным законам, призванным решить данный вопрос. Во-вторых, следует учесть определенные политические настроения, а также внутриполитическую и внешнеполитическую ситуацию. Имеются серьезные опасения, что внесение кардинальных изменений в полномочия верхней палаты, равно как и возможное ее упразднение может нарушить всю систему конституционной власти, разрушить создаваемую на протяжении последних десятилетий вертикаль власти. Рассмотрим доводы тех, кто настаивает на упразднении Совета Федерации как органа государственной власти или передаче его властных полномочий и функций Государственной Думе.

По мнению некоторых исследователей вопроса , любые резкие шаги в направлении реформирования Совета Федерации затронут интересы элитных региональных групп и приведут к перерастанию экономических войн и продолжающегося передела собственности в гражданскую войну и распад Российской Федерации. Основной же претензией к СФ является то, что палата уже давно не влияет на политику, а лишь оформляет чужие решения , является по сути дела «декоративной структурой».

Действительно проблема независимости самих членов Совета Федерации от исполнительной власти, политических и экономических интересов региональных элит не снимается с повестки дня. Согласно Конституции РФ конституционный статус Федерального Собрания определяется принципом разделения властей, палата является неотъемлемой частью системы «сдержек и противовесов». В отличие от Государственной Думы Совет Федерации не может быть распущен Президентом. Но в то же время нельзя не отметить и очевидное неравноправие обеих палат российского парламента.

Совет Федерации отстранен от активного, равноправного с Государственной Думой участия в законодательной деятельности. В последнее время, конечно, наблюдается попытка изменить ситуацию, верхняя палата претендует на новую, более активную роль в законотворческом процессе, обусловленную очередной «модернизацией» структуры самого Федерального Собрания. Так, только за период осенней сессии 2015 г. проведено 7 заседаний Совета Федерации, на которых рассмотрены и одобрены 3 федеральных конституционных закона, 198 федеральных законов, из них 23 федеральных закона о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами и международными организациями . Один федеральный закон отклонен Советом Федерации с созданием согласительной комиссии . Однако в сравнении с результатами деятельности нижней платы парламента за аналогичный период времени вышеуказанная статистика выглядит скромно. Одним из серьезных показателей эффективной работы палаты регионов является достижение синергии между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и возможностью защиты интересов субъектов Федерации. Здесь также существуют определенные проблемы.

Вызывает вопросы и дублирующая функция Совета Федерации — представительская. Депутаты Государственной Думы и депутаты местных законодательных собраний успешно справляются с функцией представления России в целом и ее отдельно взятых регионов как внутри самого государства, так и на международной арене.

Рассматривая вопрос о полной независимости верхней палаты парламента от других ветвей власти нельзя обойти стороной и принятую поправку к ст. 95 Конституции РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», вступившей в силу 22 июля 2014 г. Согласно документу, кроме представителей от субъектов Российской Федерации, в состав Совета Федерации входят представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации.
Разработчики данного законопроекта обосновали целесообразность внесения данных изменений в Конституцию необходимостью представления в высшем федеральном органе власти уполномоченных от государства в целом, что должно способствовать сбалансированию федеральных и региональных интересов .

Однако данная поправка вызывает немало вопросов. Зачем потребовалось вводить в состав Совета Федерации (выборного, по сути, органа власти), представителей назначаемых главой государства? Полагаем, позиции действующего Президента Российского Федерации В.В. Путина достаточно прочны, а общий кредит доверия к нему со стороны большинства россиян продолжает оставаться на высоком уровне. Вне всяких сомнений, Президент России сегодня обладает экономическими, политическими, юридическими и иными мерами сдерживания любых сепаратистских устремлений.

Тем не менее вышеуказанные «нестыковки» в области функционирования верхней палаты дают определенные основания утверждать об имеющихся проблемах, заявлять оппонентам о том, что субъекты Федерации хоть и представлены на общенациональном уровне, но имеющиеся у них властные полномочия в реальности весьма ограниченны.

Функционированию народного представительства на региональном уровне препятствует отсутствие действенного механизма влияния избирателей на деятельность депутатов и других выборных лиц после их избрания. До сих пор не принят федеральный закон, позволяющий досрочно отозвать депутата регионального или федерального парламента в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих обязанностей, невыполнением предвыборных обещаний. Важнейшими условиями преодоления такого положения являются, с одной стороны, активизация властных органов и всего общества по повышению общего уровня политического и правового правосознания населения, расширению навыков по управлению делами государства, осуществлению иных политических прав и свобод.

Реформа Совета Федерации как политического института не закончена, а сам институт находится в процессе трансформации. Любые изменения в его структуре, порядке формирования должны непреложно осуществляться с учетом специфики, прежде всего самих субъектов Федерации. Доминантная роль Совета Федерации как драйвера региональных интересов должна постоянно возрастать, палата должна оставаться надежным «мостом», соединяющим федеральный центр и регионы.

Таким образом, принимаемые решения по дальнейшему совершенствованию федерального законодательства, порядку и основополагающим принципам формирования Совета Федерации должны в полной мере соответствовать объективным требованиям социально-экономического и политического развития всех субъектов Федерации, идее прямого народовластия и народного представительства.

Источник: Научно-информационный журнал “Вестник Международного юридического института” № 2 (57) 2016

Просмотров: 2

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code