ГОСУДАРСТВЕННОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО В МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ СОРАЗМЕРНОСТИ, ПРОПОРЦИОНАЛЬНОСТИ И РАЗУМНОЙ ДОСТАТОЧНОСТИ

М.И.Семенов

Аннотация. В статье исследуется реализация конституционных принципов соразмерности, пропорциональности и разумной достаточности в контексте государственного вмешательства в местное самоуправление, что допускается законом лишь в крайних, экстраординарных случаях при наличии существенных правонарушений со стороны муниципалитетов. Автор доказывает, что понятие соразмерности (пропорциональности, разумной достаточности) – относительное и оценочное. В некотором смысле критерии соразмерности могут быть установлены законом, однако полностью урегулировать данные общественные отношения невозможно, требуется определенная свобода усмотрения (дискреция) судебных и других правоприменительных органов.

Ключевые слова: права и свободы человека и гражданина, местное самоуправление, государственное вмешательство, соразмерность, пропорциональность, разумность, достаточность.

 

Государственное вмешательство – это не просто форма контрольно- надзорной или непосредственной управленческой деятельности государства в отношении муниципальных образований. Это – экстраординарная форма взаимодействия государства и муниципальных образований, которая обусловлена крайними, весьма существенными обстоятельствами противоправного характера. Основанием для вмешательства может служить только действительное или предполагаемое правонарушение, причем весьма существенное . Чем более значительным является это правонарушение, тем основательнее будут меры государственного вмешательства. В конституционно-правовом лексиконе это требование обычно формулируется как соразмерность , пропорциональность1 и разумная достаточность . Степень вмешательства контролирующего органа
должна быть пропорциональна значимости интересов, которые он намерен защищать.

Если муниципальное образование в основном выполняет свои публичные функции эффективно и плодотворно, нет достаточных оснований для государственного вмешательства. Государство, конечно, должно проводить периодические ревизии, проверки и иные контрольно-надзорные мероприятия. Однако, убедившись, что муниципалитет в целом действует в рамках установленного законодательства без существенных правонарушений, – государство должно воздерживаться от вмешательства в муниципальную деятельность. Если же государство контролирует муниципалитет «по каждой мелочи» – это есть потеря конституционной самостоятельности местного самоуправления, излишняя административная опека государства, чрезмерное и непропорциональное вмешательство.

Контрольно-надзорная деятельность имеет, в основном, превентивные конституционно-правовые цели. К сожалению, в современной России наблюдается много искривлений и перегибов в данной практике. Контрольно-надзорные мероприятия зачастую организуются в целях обнаружения нарушений установленных требований «во что бы то ни стало», чтобы продемонстрировать «власть» проверяющего и «бесправность» поднадзорных лиц. Сформирована своеобразная «каста проверяющих» с выработанной для нее особой административной «культурой» повышенной требовательности вплоть до готовности инсценировать или провоцировать нарушения.

Однако, осуждая подобные искривления и перегибы , нельзя отдавать предпочтение другой крайности – бесконтрольности и безответственности, что недопустимо в демократическом обществе и правовом государстве. Деятельность местного самоуправления должна служить объектом государственного контроля и надзора, который может «перерастать» в прямое государственное управление при наличии способствующих этому обстоятельств. Такой контроль нарушает самостоятельность местного самоуправления лишь в случае несоблюдения контролирующими органам принципов соразмерности, пропорциональности и разумной достаточности. Важно не наличие или отсутствие государственного контроля, а его соразмерность значимости охраняемых и защищаемых ценностей.

Как нетрудно заметить, понятие соразмерности (пропорциональности, разумной достаточности) – относительное и оценочное . В некотором смысле критерии соразмерности могут быть установлены законом, однако полностью урегулировать данные общественные отношения невозможно, требуется определенная свобода усмотрения (дискреция) судебных и других правоприменительных органов. Этому способствует также институциональный конфликт интересов: при прочих равных условиях проверяющий будет настаивать на пропорциональности вмешательства, в то время как проверяемый, по всей вероятности, будет ее отрицать. Значительно проще организовать проверку законности и обоснованности «формальных» требований при организации контрольно-надзорного мероприятия (имеется ли приказ о проведении проверки, соблюдаются ли границы предмета проверки, не нарушены ли сроки и т.п.). Однако с конституционно-правовой точки зрения важным является не формальный, а сущностной момент: является ли вмешательство пропорциональным заявленным целям?
Эффективную оценку подобных обстоятельств, на наш взгляд, может обеспечить лишь состязательный судебный процесс.

Вмешательство (интервенция) как таковое есть посягательство на суверенитет, автономию и самостоятельность субъекта правоотношений. В военной терминологии не случайно различают военную «интервенцию» и «гражданскую войну»: в первом случае наблюдается вторжение противника на территорию суверенного государства, во втором – вооруженные конфликты «внутри» суверенной территории. Если законодатель допускает государственное вмешательство (интервенцию) в местное самоуправление – значит, он признает самостоятельность муниципальных образований по решению установленных законом вопросов местного значения, разрешение которых государственными органами запрещено законами государства.

Институт вмешательства есть акт суверенной воли законодателя. Государство юридически не обязано устанавливать самостоятельность муниципальных образований и запрещать самому себе вмешиваться в местное самоуправление. Будучи институтом самоограничения государственной власти, вмешательство нельзя интерпретировать слишком широко и толковать его как любую форму взаимодействия государства и муниципалитетов. Большинство форм взаимодействия этих субъектов конституционных правоотношений не относится к категории «вмешательство». В их числе, во всяком случае, находятся правовое регулирование муниципальных отношений и взаимодействие государства и местного самоуправления, построенное на основе конституционных принципов равенства и партнерства. В этих случаях государство не «вмешивается» в муниципальную компетенцию, а организует местное самоуправление , поддерживает его законными средствами , обеспечивает его функционирование .

Государственная организация, поддержка и обеспечение местного самоуправления не являются вмешательством (интервенцией) в него.

Государственное вмешательство не следует отождествлять и с «административной опекой» местного самоуправления, что характерно для правовых систем некоторых зарубежных стран. Общность этих форм состоит в ограничении самостоятельности местного самоуправления. Однако «вмешательство» осуществляется изредка, в особых, экстраординарных случаях. В отличие от этого административная «опека» есть постоянное, перманентное явление, при котором государство как бы «заменяет собой» местное самоуправление, не позволяя местным сообществам самим заботиться о местных делах, под свой риск и под свою ответственность. В условиях признания в российском обществе демократической конституционной модели местного самоуправления, институт государственного вмешательства, на наш взгляд, является предпочтительным по сравнению с административной опекой.

Государственное вмешательство необходимо в формах государственного контроля и надзора местного самоуправления, а также непосредственного осуществления государственными органами муниципальных полномочий тогда, когда местное самоуправление обнаруживает неспособность к самостоятельности. Наделив муниципалитеты вопросами местного значения, государство не может оставить без контроля и надзора последующую муниципальную деятельность. Если результаты контроля и надзора демонстрируют способность местных сообществ к местному самоуправлению, государственное вмешательство в местное самоуправление ограничивается контролем или надзором. Если же результаты показывают обратное – дополнительно требуются более «жесткие» формы вмешательства, в частности внешнее государственное управление. Последующий контроль и надзор могут убедить в сохранении или отпадении обстоятельств, послуживших основанием к внешнему управлению.

Так выглядит концепция законодательного регулирования государственного вмешательства в местное самоуправление, положенная в основу требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на основе действующей Конституции РФ и поддерживаемая практикой Конституционного Суда РФ. Она полностью соответствует основополагающим принципам Европейской Хартии местного самоуправления и демократическим стандартам правовых государств мира.

 

Библиографический список

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 64, п. 11 ст. 32, пп. 8 и 9 ст. 35, пп. 2 и 3 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда» // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2515.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго», а также жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 932.
3. Винников А.В. Нотариат и переводчики. О компетенции переводчика, российском принципе разумной достаточности и западном перфекционизме // Нотариальный вестник. 2012. № 10.
4. Вобликов С.Н. Оценочное понятие, оценочный термин, оценочная категория, оценочный признак: соотношение понятий // Право и государство: теория и практика. 2008. № 4.
5. Громов В. О некоторых ошибках и искривлениях в следственной работе // Социалистическая законность. 1938. № 10.
6. Должиков А. «Гордость и предубеждение»: соразмерность полного конституционного запрета заключенным голосовать в России. Постановление Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 г. // Международное правосудие. 2013. № 4.
7. Задин М.Х. Государственная поддержка развития местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2006.
8. Левин С.А. Организация местного самоуправления в Европейских федеративных государствах и Европейская хартия местного самоуправления // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 6.
9. Маанди В. Искривление сознания // Вопросы ювенальной юстиции. 2011. № 5.
10. Пферсманн Р. Ограничение компетенции законодателя посредством использования вспомогательных принципов (разумности и соразмерности), выработанных в практике конституционных судов // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1.
11. Рясина А.С. Разумность как оценочная категория права // Право и его реализация в XXI веке: Сборник научных трудов. – Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Сарат. гос. юр. акад.», 2011.
12. Троицкая А. Пределы прав и абсолютные права: за рамками принципа пропорциональности? Теоретические вопросы и практика Конституционного Суда РФ // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2.
13. Шафиков Р.Ф. Правовое обеспечение и повышение эффективности местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2000.

Источник: Научно-информационный журнал “Вестник Международного юридического института” № 3 (66) 2018

Просмотров: 18

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code