ПРОБЛЕМА КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ ПОДХОДОВ К РЕФОРМИРОВАНИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Е.О.Сонина, кандидат политических наук

Аннотация

Введение. Доминирующие на сегодня концептуальные подходы к реформированию государственного управления анализируются с позиций существующих в научном дискурсе и практике реформирования современных точек зрения на задачи и перспективы государства, исходя из специфики условий и «вызовов», стоящих перед ним как институтом.

Цель. Проанализировать аккумулируемые концептуальные подходы к реформированию государственного управления с точки зрения возможности обеспечения модернизации
государства как института на современном этапе, его трансформацию, исходя из характера актуальных задач, выявить риски и перспективы предлагаемых подходов к построению системы государственного управления.

Методы. В статье используются методы системного, институционального и концептуального анализа, а также при анализе конкретных программ и проектов реформирования государственного управления — метод контент-анализа.

Научная новизна исследования. Статья представляет собой последовательный системный анализ современных концепций реформирования государственного управления в сопоставлении с актуальными подходами к определению перспектив государства как института. Дается оценка указанных подходов с точки зрения роли системы государственного управления в процессах модернизации общества.

Результаты. В статье систематизированы основные современные концептуальные подходы к реформированию государственного управления, выявлены их перспективы и риски с позиций возможности обеспечения не только стабильности государства, а его функционирования как одного из ключевых институтов развития общества.

Выводы. Автор отмечает важность обязательного соотнесения выбираемой модели реформирования государственного управления со сложившейся моделью государства и возможностью обеспечить его функционирование как института, агрегирующего модернизационные процессы.

Ключевые понятия: государство, административная реформа, New Public Management, Good Governance.

 

Все нарастающие темпы внедрения и освоения технологических изменений, существенное усложнение структур социальной коммуникации, ситуация «диффузии власти», нарастающая конкуренция за сферы влияния между государством и негосударственными институтами, сохраняющими контроль за определенными ресурсными сферами, принципиально меняют среду существования государства как политического, социального и экономического института. Все чаще в научном и политическом дискурсе данная среда идентифицируется в терминах не «условий», а «вызовов», «угроз», имеющих крайне разнородную природу.

Главным из этих вызовов с позиций теории модернизации является несовпадение темпов освоения изменений государством (в его классическом понимании) и обществом, «запаздывание» реформ по отношению ко все менее прогнозируемым и одновременно необратимо наращивающим скорость глубинным социальным, технологическим и экономическим сдвигам в современном мире.

«Рациональное государство» и New Public Management

Самой радикальной позицией в оценке перспектив и возможностей государства «вписаться» в темпы происходящих глобальных изменений оказывается аккумулируемое в политическом и научном дискурсе мнение о кризисе государства и межгосударственных объединений, их неэффективности исходя из природы вызовов, стоящих перед ними на современном этапе. Согласно этой точке зрения, мы становимся свидетелями глобального кризиса государства, которое все больше утрачивает способность сохранять контроль за обеспечивающими его стабильность ресурсами и исполнять взятые на себя обязательства по поддержанию правопорядка, защите населения от внешних угроз и его обеспечению социально значимыми благами [8, c. 413—507]. Это приводит постепенно к утрате государством своей легитимности, усилению позиций наднациональных, прежде всего негосударственных образований, и в обозримом будущем может привести к радикальной трансформации всего современного миропорядка.

Менее радикальными являются позиции, предлагающие оптимизировать затраты государства на выполнение обязательств, которые не отвечают задачам развития, или концепции, направленные на максимальное вовлечение населения в управление государством. Первый из обозначенных подходов активно применялся в рамках неолиберальной политики с ее установкой на обеспечение в первую очередь экономических свобод, реализацию гибкой налоговой политики, минимизацию присутствия государства в экономической сфере, активное стимулирование инвестиций, как внешних, так и внутренних. Главная цель такой политики — это переложение части обязательств государства на негосударственный экономический сектор, обеспечение государственного развития за счет применения механизмов частно-государственного партнерства, поддержку конкуренции [3]. Такой подход к пониманию задач современного государства, возможностям преодоления временных лагов в темпах государственных и социальных, экономических, технологических изменений получил свое воплощение в концепции так называемого «рационального государства» [19] и на практике был реализован при проведении реформ в Соединенных Штатах Америки в период правления президента Р. Рейгана и в Великобритании в период пребывания на посту премьер-министра М. Тэтчер.

Рационализация деятельности государства за счет сокращения его расходных обязательств, активное привлечение к выполнению государственных функций экономических агентов стимулирует экономический рост и экономическое развитие, но несет в себе и ряд существенных рисков. Первый из них связан с потенциальной возможностью утраты со стороны государства контроля за сферами, которые имеют стратегическое значение с точки зрения обеспечения его развития и национальной безопасности. Несмотря на крайнюю гибкость экономических агентов в освоении прогрессивных технологий, инновационных подходов к управлению и организации социальной жизни, основным гарантом обеспечения безопасности населения от возможных негативных эффектов освоения данных технологий выступает все-таки государство и стабильное правовое регулирование.

Во-вторых, «уход» государства из социальной сферы и ориентация на обеспечение экономического развития без должной поддержки социально незащищенных слоев населения со стороны государственных институтов порождает серьезные риски усиления социального неравенства и, как следствие, риски утраты доверия к органам публичной власти [2; 13]. Глубокие социальные кризисы поражали практически все политические системы, где государственные преобразования по неолиберальному сценарию оказались несостоятельны.

Наконец, указанный рациональный подход к деятельности государства не дает ответа, как решать проблемы, которые потенциально могут создавать глобальные угрозы, но в данный момент таковыми не ощущаются и решение которых никакой очевидной экономической ренты,экономического роста не дает (например, экологические проблемы, проблемы климата, исчерпаемости природных ресурсов и т. д.).

В практике государственного управления концепция «рационального» государства получила свое воплощение в модели New Public Management (NPM-модель, модель нового государственного управления), в соответствии с принципами которой реали- зовывались административные реформы в 1980—1990-е гг. в англосаксонских системах. Благодаря признанию в качестве рекомендуемой Всемирным банком, Международным валютным фондом и Организацией экономического сотрудничества и развития [18] во второй половине 1990-х гг. модель New Public Management стала приоритетной для модернизации систем государственного управления в большинстве стран.

Цели административной реформы в соответствии с принципами NPM-модели отвечали целям экономической рационализации деятельности государства, главной из которых было повышение его эффективности и способности к освоению изменений. Эффективность при этом понималась в экономическом смысле — как достижение поставленных целей с максимально возможной минимизацией затрат и формированием максимально возможной ренты за счет этой минимизации [5, c. 106]. Предполагалось, что повысить эффективность государственного управления можно за счет понимания процесса выполнения государственных функций как государственных услуг с оценкой их качества в опоре на мнение основных потребителей — граждан, внедрения принципов проектного управления и конкуренции в государственном секторе, обеспечения информационной открытости деятельности органов власти, привлечения к процессу выполнения государственных функций негосударственных, в первую очередь, экономических агентов [10].

Модель нового государственного управления предполагала кардинальный пересмотр места государства в жизни общества: государство оказывалось не доминирующим по отношению к нему субъектом, реализующим преимущественно функции контроля и надзора, а «служащим, основной функцией которого является производство общественно значимых услуг» [7, с. 48]. При этом под понятие «государственных услуг» попадала и деятельность государства, связанная с обеспечением защиты жизни населения: правоохранительная деятельность, военная оборона, обеспечение противопожарной безопасности и так далее.

Главным положительным эффектом от реализации принципов NPM-модели в системе государственного управления для населения должно было стать повышение чувствительности государства к его нуждам, повышение качества государственных услуг, возможность осуществления общественного контроля за деятельностью государства и экономия затрат граждан как налогоплательщиков на ее обеспечение.

Внедрение принципов New Public Management, действительно, способствовало повышению экономической эффективности государства, обеспечению его информационной открытости, гибкости и «маневренности» в освоении инноваций и изменений [1, с. 189]. Но одновременно NPM-модель таила в себя все риски «рационального» государства, связанные с угрозой утраты его легитимности и способности сохранять контроль за стратегически важными для обеспечения развития и безопасности государства сферами [12, c. 7]. Основным поводом для критики данной модели организации системы государственного управления стало понимание того, что к оценке эффективности деятельности государства не применимы в полной мере подходы, характерные для оценки эффективности систем управления в негосударственном секторе, так как цели государственного управления и менеджмента в негосударственном секторе сущностно разнятся. Предоставление услуг государственными учреждениями не находятся в прямой зависимости от критериев экономической целесообразности и возможности получения от повышения их качества экономической ренты. Специфика государства как института заключается в том, что оно изначально ориентировано на достижение коллективных целей, удовлетворение коллективных потребностей и обеспечение согласования коллективных ценностей [4, с. 30]. Поэтому качество государственного управления не может быть определено вне ценностных критериев, способности обеспечить сохранность таких ценностей, как равенство, справедливость, свобода, вне оценки качества правового регулирования как механизма, обеспечивающего реализацию данных ценностей в обществе и его отношениях с государством. Иначе оно утрачивает свое назначение и смысл как политический, социальный и правовой институт.

На фоне проявившихся в начале 2000-х гг. сомнений в универсальности NPM-моде- ли для модернизации системы государственного управления и понимания рисков подобной универсализации в научном и экспертном дискурсе стали появляться другие точки зрения и мнения относительно возможных подходов к определению задач государства, его приоритетов на современном этапе и целей, исходя из этого, административных реформ.

«Сетевое» государство и Good Governance

Другим подходом к переосмыслению функций и задач государства, исходя из характера современных условий его функционирования и происходящих глобальных изменений, является концепция «сетевого» государства.

Понятие «сетевое государство» впервые было введено Мануэлем Кастельсом в его работе «Информационная эпоха: экономика, общество и культура» [6]. Анализируя роль новых информационных технологий в современном обществе, М. Кастельс разводит понятия «информационное» и «информа- циональное» общества, обращая внимание, что принципиальным на данном этапе его развития является не просто сам факт владения или передачи информации. Фундаментальными источниками производительности и власти стали «генерирование, обработка и передача информации» [6, с. 42—43], то есть процесс трансформации информации в знание. Впервые в истории человеческая мысль сама оказывается производительной силой, а не просто определенным элементом производственной системы.

Эскалирующее освоение обществом новых информационных технологий разрушает иерархические структуры власти, стирая в какой-то мере различие между пользователем и создателем, приводит к ситуации глобального перераспределения власти, когда «не мы контролируем их, а они нас» [6, с. 496]. В условиях «информационально- го» общества степень обладания властью напрямую зависит от сохранения способности управлять и одновременно участвовать в процессах аккумулирования информации и знания. Общество все больше приобретает сетевую структуру, а традиционные политические институты утрачивают свой привычный статус субъектов политических изменений.

Доминирование сетевых структур приводит к снижению «удельного веса» традиционного государства в политических и социальных процессах, сокращению его полномочий и постепенной утрате контроля над ключевыми ресурсами. Но это не означает, что государство исчезает как один из основных, наиболее влиятельных институтов. Оно сохраняет за собой свои ключевые функции,связанные с обеспечением стабильности общества и национальной безопасности. Принципиально меняется характер взаимодействия государства с обществом, структура государственного управления, процесс принятия политических решений, в котором общество наряду с государством становится полноценным субъектом влияния, обладая ничуть не меньшей по сравнению с государством властью [11].

«Сетевое» государство основано на сети политических институтов и органов принятия решений различных уровней, «неизбежное взаимодействие которых трансформирует принятие решений в бесконечные переговоры между ними» [6, с. 525]. Ключевыми задачами в условиях доминирования «информационального» общества оказываются обеспечение стабильности коммуникации общества и власти, создание условий для участия населения в процессе принятия политических решений, предупреждение конфликтов за счет своевременного реагирования на точки возможного напряжения в отношениях общества и власти.

«Сетевая» модель государства является одной из наиболее гибких к потребностям общества, позволяет разрешать конфликты между властью и обществом на стадии их возникновения, а также предполагает, что развитие государства будет обеспечиваться за счет максимального использования человеческого капитала и личной заинтересованности граждан в таком развитии.

Но «сетевая» модель государства не является универсальной, и следование ей может сопровождаться целым рядом рисков. Прежде всего подобная модель крайне затратна: как по времени, так и материальным ресурсам. «Сетевая» модель государства строится на согласовании, возможности поиска и нахождения компромиссного решения. А это означает необходимость обработки огромных массивов информации, поступивших предложений, проведение целого ряда согласительных процедур [16].

Все эти процессы невозможны без наличия соответствующей инфраструктуры и создания институциональных рамок, в которых они осуществляются.

Во-вторых, специфика современных условий существования государства заключается в необходимости максимально оперативной реакции и повышения скорости принимаемых политических решений, что зачастую не позволяет тратить существенно время на их согласование и поиска компромиссного варианта.

В-третьих, «сетевая» модель государства очень требовательна к компетенции как властных субъектов, которые должны обладать как минимум коммуникативными навыками, способностью балансировать между различными группами интересами, принимать чужую точку зрения и аргументированно отстаивать свою. Не менее требовательная данная модель и к гражданам, которые должны занимать активную жизненную позицию, быть готовыми к разделению ответственности с государством за принимаемые решения, экспертно включаться и погружаться в анализ специфики функционирования и развития различных сфер жизни общества. Поэтому подобная партнерская модель может работать только при условии состоятельности и зрелости институтов гражданского общества, высокого уровня развития демократических институтов, культуры политического участия в обществе и реальной, внутренне осознанной ответственности органами публичной власти.

Из аккумулируемых на сегодня подходов к организации системы государственного управления наиболее адаптивный к «сетевой» модели государства является Governance-парадигма. Концепция «Good Governance», или «достойного управления», возникает на фоне критики менеджераль- ных подходов к организации государственного управления. Принципиальное отличие данной модели — это ориентация на граждан не как на потребителей государственных услуг, а как на их «сопроизводителей» [7, с. 52].

Впервые понятие «Good Governance» было употреблено на Ежегодной конференции Всемирного банка в области экономического развития [8]. Как самостоятельная модель построения государственного управления «Good Governance» оформилась в 1997 г., когда вышла соответствующая программа развития ООН «Governance» [21]. Ключевым моментом в данной концепции является отход от применения понятия эффективности в экономической интерпретации к оценке деятельности органов публичной власти. Эффективная система государственного управления предполагает не только (и даже не столько) возможность оптимизации затрат на обеспечение реализации государственных функций. Согласно концепции «Good Governance», эффективность системы государственного управления определяется показателями качества жизни населения, степенью его вовлеченности в процесс принятия государственных решений, возможностью реализации общественного аудита за деятельностью органов власти [14; 15]. Открытость, готовность к изменениям, способность наращивать свою компетенцию, медиация конфликтов в отношениях общества и власти, обеспечение верховенства права при принятии политических решений, равная ответственность всех участников данного процесса оказываются главными принципами системы государственного управления, построенной в соответствии с моделью «Good Governance».

Данная модель на сегодня принята развитыми странами в качестве приоритетной при реформировании государственного управления. Анализ выполнения принципов «Good Governance» в процессах принятия государственных решений содержится в Ежегодных докладах Генерального секретаря Совета Европы «О состоянии демократии, прав человека и роли закона» [17]. По такой модели пытаются сейчас идти многие классические бюрократические системы, ориентированные на модернизацию. В частности, Франция активно поддерживает институты партисипативной демократии и местного самоуправления, внедряет механизмы обязательного публичного обсуждения и общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов и стратегических проектов. Германия, активно внедряя пилотный проект «открытых правительственных инициатив» [17, с. 79].

«Governance»-парадигма очевидно обладает целым рядом преимуществ по отношению к NPM-модели, но она также не лишена рисков, которые во многом коррелируют с рисками «сетевой» модели государства. Прежде всего она тоже очень требовательна к власти и населению как соучастникам процесса государственного управления с точки зрения готовности взять на себя ответственность за соисполнение государственных задач, стратегического видения перспектив государства и готовности к осмысленному диалогу, постоянному наращиванию своего человеческого капитала.

А во-вторых, данная модель достаточна затратна с точки зрения ресурсов, необходимых для ее реализации: человеческих (соответствующий уровень компетентности населения и власти), временных (длительные периоды согласования решений), технологических (обязательное использование информационных технологий).

И, наконец, всегда будут оставаться исключительные функции государства, к «соисполнению» которых крайне сложно привлечь население, — это функции, связанные с обеспечением национальной безопасности [9].

Несмотря на все указанные недостатки, «Governance»-парадигма является наиболее гибким подходом с точки зрения возможности учета мнения населения при определении стратегических направлений развития государства и обеспечения баланса между интересов различных социальных групп в процессе принятия решений.

* * *

Общим во всех аккумулируемых на сегодня подходах к осмыслению перспектив государства, даже в самых радикальных, является понимание, что, несмотря на все вызовы, государство не перестает быть ключевым институтом, который может, исходя из стоящих перед ним задач и имеющихся ресурсов, «уравновесить риски», связанные со слишком высокими скоростями возникновения и освоения изменений. Для создания условий для освоения изменений и обеспечения развития важно, чтобы модернизация носила комплексный характер, затрагивая не только технологические и экономические аспекты, но в обязательном порядке политические, социальные и личностные (в смысле создания условий для накопления человеческого капитала). А ключевой (или первоочередной) реформой в этом комплексе изменений должна стать административная, поскольку крайне необходимо обеспечить функционирование такой модели государственного управления, которая позволит сократить временной лаг между принятием согласованного политического решения и его реализацией в жизни.

_______________________

1. Гаман-Голутвина О. В. Мировой опыт реформирования систем государственного управления // Вестник МГИМО. 2013. № 4 (31). С. 187—194.
2. Государство в меняющемся мире: краткий вариант «Отчета о мировом развитии — 1997» // Вопросы экономики. 1997. № 7.
3. Гринберг Р., Рубинштейн А. «Социальная рента» в контексте теории рационального поведения государства // Российский экономический журнал. 1998. № 3. С. 58—66.
4. Ирхин Ю. В. Эффективность современных моделей государственного управления // Социально-гуманитарные знания. 2017. № 3. С. 27—42.
5. Капогузов Е. А. Реформирование государственного управления: от «идеальной» бюрократии к новому государственному менеджменту // Экономические науки. 2007. № 32. С. 105—108.
6. Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. М. : ГУ ВШЭ, 2001.
7. Красильников Д. Г., Сивинцева О. В., Троицкая Е. А. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance // Ars Administrand: Искусство управления. 2014. № 2. С. 45—62.
8. Кревельд М., ван. Расцвет и упадок государства. М., 2006. 544 с.
9. Мамут Л. С. «Сетевое государство?» // Государство и право. 2005. № 11.
10. Морозова Е., Фалина А. Традиции и новации в практике рыночно ориентированных административных реформ // Вестник университета (Государственный университет управления). 2012. № 4. С. 68—73.
11. Сморгунов Л. В. Управляемость и сетевое политическое управление // Власть. 2014. № 6. С. 5—14.
12. Тихомиров Ю. А. Государственное управление: модели и реальность // Право и экономика. 2006. № 4. С. 3—8.
13. Хак Ш. Кризис легитимности — проблема государственной службы XXI века // Государственная служба за рубежом. Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. 1999. № 6.
14. Argynades D. Good Governance. Professionalism, Ethics and Responsibility // International Review of Administrative Sciences. 2006. № 72.
15. Caddy J. Why citizens are central to Good Governance // The OECD Observer. 2001. № 229.
16. Citizens as Partners. OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Police-Making / ed. By M. Gram- berger. Paris, 2001.
17. Council of Europe. Secretary General. Reports. URL: https://www.coe.int/en/web/ secretary-general/reports (дата обращения: 28.08.2018).
18. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrerpreneurial Spirit Is Transforming The Public Sector. New York, 1993. URL: http://gis.emro.who.int/HealthSys- temObservatory/Workshops/WorkshopDocu- ments/Reference%20reading%20material/Lit- erature%20on%20Governance/G0VERN~2.PDF (дата обращения: 21.07.2018).
19. Rational State // A Dictionary of Sociology. Oxford : Oxford University Press, 1998. URL: https://www.encyclopedia.com/social-sciences/ dictionaries-thesauruses-pictures-and-press- releases/rational-state (дата обращения: 20.08.2018).
20. UNDP. Governance for Sustainable Human Development. 1997. Jan.
21. World Bank. Governance and Development. Washington, 1992.

Источник: Научный журнал “Социум и власть”. 2018. № 5 (73), С. 38—45.

Просмотров: 38

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code