СОВЕТ ЕВРОПЫ И СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ И ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ

В.В,Лисаускайте, кандидат юридических наук

Введение: Совет Европы является региональной международной организацией, которая больше известна как структура, продвигающая защиту основных прав и свобод человека, основы демократии и верховенства права. Однако в рамках нее осуществляются и другие виды деятельности. Интерес представляет такая работа в области защиты от бедствий. Целью статьи является изучение особого правового и организационного механизма Совета Европы в данной сфере. Методы: методологическую основу данного исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых основное место занимают методы историзма, системности, анализа. Результаты: в работе представлена характеристика Частичного открытого соглашения по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае природных и техногенных катастроф Совета Европы. Отражена позиция автора и других ученых относительно данного документа и теории международного права. Раскрыта система органов и их взаимосвязь для решения общих целей и задач. Особое место уделено характеристике деятельности специализированных центров, функционирующих в рамках отдельных государств и входящих в систему центров в рамках Соглашения. Проанализированы отдельные проекты государств-участников, которые имеют важное значение для сохранения человеческих жизней и сокращения негативных последствий для экономик этих стран. Выводы: проведенное исследование показало эффективное для государств-участников и самой организации сотрудничество, выражающееся в реализации различных проектов и программ. Последние направлены на формирование национальных инфраструктур, вовлечение науки, обмен опытом и осуществление других видов деятельности в соответствии со среднесрочным планом действий для повышения готовности стран и их населения к различным видам бедствий.

Ключевые слова: международное сотрудничество по защите от бедствий, частичное открытое соглашение Совета Европы, предупреждение бедствий, ЧОС СЕ, бедствия, защита от природных и техногенных рисков, международная защита от бедствий.

 

Введение

Совет Европы (далее СЕ) – региональная международная организация, известная как гарант защиты и продвижения прав и свобод, демократических механизмов. В то же время эта организация занимается различными формами деятельности, которые имеют опосредованное отношение к правам человека, однако не менее важны для развития государств. Такое взаимодействие осуществляется Советом Европы в рамках особого механизма – частичных открытых соглашений. Сотрудничество осуществляется и в сфере защиты от бедствий. Данное направление, хоть и не является традиционным для СЕ, однако рассматривается как одно из наиболее успешных в своем развитии.

Одним из таких документов Совета Европы выступает Частичное открытое соглашение по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае природных и техногенных катастроф (Open Partial Agreement – EUR-OPA), принятое Комитетом министров Совета Европы 20 марта 1987 г. на 405-й встрече заместителей министров. Россия присоединилась к этому соглашению в 1989 г. [2, с.104]. На сегодняшний день соглашение объединяет 26 государств. В нем, помимо государств, принимают участие международные межправительственные и неправительственные организации: Европейское сообщество, ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения и гуманитарное отделение ООН, Федерация Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца.

Интересной представляется позиция самого СЕ по данному вопросу. Согласно официальному сайту, «необходимо проводить различие между конвенциями СЕ и частичными соглашениями, которые являются не международными договорами организации, а лишь особой формой сотрудничества» [6]. Здесь необходимо уточнить, что СЕ в рамках реализации своих целей заключает конвенции для закрепления определенной группы прав и свобод их продвижения среди государств-членов и создания механизма их защиты. В то же время иной (не основной) формой деятельности является взаимодействие, в котором могут участвовать государства-члены по своему усмотрению, иные государства и международные организации. Такая деятельность основывается на положениях Устава Совета Европы и регламентируется специальным документом, именуемым «частичное открытое соглашение» (далее ЧОС).

По мнению специалистов, это уникальная форма деятельности СЕ, во многом аналогичная деятельности в рамках программ Организации. Такое партнерство характеризуется эффективностью и многоплановостью, низким уровнем бюрократизации и высоким уровнем гибкости [1, с. 228]. Целью исследования выступает изучение этого регионального механизма в области защиты от бедствий, раскрытие его особенностей и проблем.

Особенности правового закрепления EUR-OPA и его организационные элементы

Частичное открытое соглашение – это самостоятельный механизм взаимодействия, который имеет свой бюджет и методы, определяемые участниками соглашения. Для начала такой деятельности необходимо получить разрешение Комитета министров СЕ на создание частичного соглашения, а также должна быть принята резолюция о его создании, в которой содержится устав соглашения, утвержденный его участниками.

Такой механизм был введен в практику Совета Европы еще в 1951 г., когда Комитет министров СЕ принял соответствующую резолюцию. Она была откорректирована уже в 1993 г. с учетом сложившейся практики сотрудничества в рамках частичных соглашений, что отразилось в содержании нового документа – Резолюции (93) 28 «О частичных и расширенных соглашениях» [3].. В этом документе отмечается, что опыт использования частичных соглашений Совета Европы как международно-правовой формы сотрудничества государств оказался успешен прежде всего потому, что частичные соглашения объединяли лишь заинтересованные государства [1, с. 230].

Участники соглашения взаимодействуют по вопросам изучения рисков бедствий, их предотвращению, управлению ими, а также по анализу посткризисной ситуации на пострадавшей территории и управлению ею. За 30-летнее существование данного направления деятельности в рамках Совета Европы сформировались отдельные блоки, самостоятельно функционирующие в рамках ЧОС. ЧОС СЕ (EUR-OPA) – это открытая группа сотрудничества, которая является адаптированным инструментом для продвижения проблематики уменьшения рисков бедствий в Европе и Средиземноморье [4, с. 2].

Исходя из содержания соглашения, изначально даже не были четко определены организационные структуры сотрудничества. Документ содержит указание на «встречу на уровне министров, которые проводятся конфиденциально» и на то, что «постоянные представители и эксперты проводят свои заседания в промежутке между встречами министров» [5]. В настоящее время мы имеем конкретный организационный механизм.

Организационно-управленческая деятельность осуществляется встречами министров частичного соглашения каждые 4 года. Такие встречи, при необходимости, могут проходить в виде специальных собраний более часто. Встречи проходят в закрытом формате. Вспомогательным органом является Комитет постоянных корреспондентов, который проводит встречи 1 раз в год с 2013 года.

Интересной представляется деятельность специально созданной структуры для реализации данного соглашения – Комитет постоянных корреспондентов. Его можно рассматривать как промежуточное звено между встречей министров и специализированными центрами. Комитет проводит свои заседания 2 раза в год для контроля за применением принятых руководящих принципов, подготовки совещания на уровне министров. По отдельным, более узким, вопросам и направлениям среднесрочного плана ЧОС в рамках встреч представляются доклады о состоянии ситуации в целом и ориентирах работы. Эта информация берется за основу и доводится до сведения специальных центров, Комитета министров для корректировки осуществляемых проектов.

Следует отметить, что сам текст документа не содержит конкретного регулирования механизма взаимодействия его участников. В договоре четко определены только виды сотрудничества и организационные вопросы функционирования совместного органа. В то же время анализ практики сотрудничества в рамках соглашения подтверждает сложившуюся систему активного научно-исследовательского взаимодействия, его важность и продуктивность. Рассматриваемое сотрудничество в сфере бедствий является ярким примером междисциплинарного взаимодействия для эффективного развития, что подчеркивается в самом соглашении.

Особенностью деятельности в рамках ЧОС и его отличие от других подобных региональных механизмов сотрудничества является то, что оно не предусматривает механизма реагирования на бедствия и проведение спасательных операций. Такая работа осуществляется в рамках двустороннего сотрудничества государств-участников. EUR-OPA на протяжении многих лет формирует и совершенствует систему информационного обмена для оценки масштаба бедствий, оповещения населения и обеспечения коммуникации между правительствами во время чрезвычайных ситуаций, а также содействует развитию системы «медицины катастроф» и психосоциальной подготовленности.

Одним из проектов в данном направлении является создание базы данных EXTREMUM. Это геоинформационная система, предназначенная для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в глобальном масштабе. В рамках программы проводится быстрая оценка возможного ущерба в течение короткого времени после произошедшего бедствия. Такая информация доводится до сведения властей пострадавшего государства, а также стран, которые могут оказать помощь в данной ситуации. Разработчиком является один из специализированных центров Соглашения – Европейский центр новых технологий по управлению основными природными и техногенными опасностями (в России известный как Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам ГО и ЧС). С момента разработки и внедрения система EXTREMUM применялась при землетрясениях в России, Афганистане, Иране и Китае.

В 2016 г. в рамках состоявшейся в Португалии Министерской сессии был одобрен и представлен для согласования странам-участникам Среднесрочный план на 2016-2020 гг. «От слов к действиям: Европа и Средиземноморье на пути к высокой стойкости от природных и техногенных рисков». В рамках данного плана определены применимые принципы и направления сотрудничества:

– борьба со всеми видами бедствий в комплексе;

– участие населения в программе снижения уязвимости;

– пересмотр и совершенствование национальных стратегий снижения опасности бедствий для адекватного реагирования на трансграничные риски;

– сотрудничество с другими международными организациями как ключевой элемент будущей работы в интересах синергизма и во избежание дублирования работы [8, p. 3].

На наш взгляд, одним из важных и приоритетных направлений определена популяризация культуры риска среди населения, подготовка населения к активному участию в стратегии риска бедствий. В ранее действовавшем плане было закреплено направление «создание культуры противодействия рискам». Оно реализовывалось в том числе посредством информирования населения о совершенствовании защиты от рисков и более эффективном противодействии опасностям при чрезвычайных ситуациях. Специально для этого был создан сайт BeSafeNet, который носит информационный характер и содержит основную информацию о бедствиях природного и техногенного характера. Реализацией данного проекта занимается Европейский центр по предупреждению стихийных бедствий с использованием Интернета (Кипр).

Целью является создание единой сети по предоставлению обучающего материала для повышения культуры безопасности среди населения. Первый этап – работа со школьниками. В настоящее время портал больше похож на электронный учебник информативного характера об опасностях бедствий и возможности избежать последствий. Однако у Центра большие планы относительно своего развития с точки зрения содержания и с точки зрения распространенности на все 26 стран ЧОС. Данный проект можно рассматривать именно как вспомогательный ресурс для учебных заведений, где они могут в режиме онлайн ознакомиться с материалами, пройти тестирование. Информация на сайте представлена на всех официальных языках Соглашения.

Деятельность специализированных центров EUR-OPA

«Знание рисков как основа государственной политики, более глубокое знание источников риска является первым шагом в разработке соответствующих профилактических мер и адекватных мер по обеспечению готовности. Обзор и выявление существующих пробелов в знаниях позволит получить лучшее понимание существующих рисков» [8, p. 5].

Такую работу в рамках Соглашения осуществляют 27 специализированных центров. Соглашение является платформой сотрудничества в области большинства природных и техногенных бедствий между Восточной Европой, Южным Средиземноморьем и Западной Европой.

Специализированные центры – это учреждения конкретных государств, которые являются участниками ЧОС. Они разрабатывают проекты (как на национальном, так и на региональном уровне), направленные на повышение осведомленности и устойчивости к основным рискам среди населения. Центры имеют разную юридическую форму: образовательные, исследовательские учреждения, государственные научно-исследовательские институты, общественные организации. В сфере своих направлений деятельности они проводят межгосударственные мероприятия, конференции и встречи. Конкретные проекты сначала апробируются на уровне своего государства, а затем представляются другим странам для внедрения в рамках реализации сотрудничества по Соглашению.

Один раз в год проходит Совещание директоров центров, где обсуждаются вопросы и проблемы по реализации среднесрочного плана, определяются приоритетные направления на ближайший год с учетом международных мероприятий, деятельности ООН. Часто эти встречи проходят совместно с Комитетом постоянных корреспондентов.

Рассмотрим деятельность некоторых центров для формирования представления о функционировании всей системы взаимодействия.

На основе Частичного открытого соглашения в Греции был создан Европейский центр предотвращения бедствий и прогнозирования землетрясений [7]. Практика показывает, что основным видом деятельности группы сотрудничества являются различные научные исследования в области катастроф, особенно природных, с целью усовершенствования концепции защиты от них. Греция, как место создания одного из европейских сейсмоцентров, выбрана не случайно. Она расположена в одном из эпицентров сейсмической активности района Средиземноморья. Подтверждением активной деятельности греческого центра является участие в создании карты сейсмического риска данного региона, которая построена на основе проведенных исследований и с учетом разброса возможной магнитуды землетрясений, характерной для конкретной территории.

Еще одно направление сотрудничества на ближайшие годы взаимодействия участников ЧОС – трансграничные риски, относительно которых они должны определить технические, административные вопросы, которые создают препятствия в борьбе с бедствиями. Целью должна стать гармонизация национального законодательства и национальных платформ управления рисками бедствий для облегчения реагирования, его оперативности и повышения качества совместного управления трансграничными рисками.

Одним из проектов в данном направлении является борьба с трансграничными лесными пожарами, реализация которого была начата еще в 2011 году. В рамках совместной работы нескольких специализированных центров Германии, Греции, Македонии и Европейской экономической комиссии ООН было разработано типовое соглашение о трансграничном сотрудничестве в области управления пожарами. Проведенные совместные исследования подтвердили, что государствам необходимо решать проблемы, связанные с экологией, климатическими и социально-экономическими изменениями, негативно отражающимися на состоянии лесов. Государственная политика, затрагивающая лесные пожары, должна быть рассмотрена и адаптирована к этим изменениям. А международное сотрудничество в области пожаротушения должно быть направлено на обмен опытом и повышение эффективности сотрудничества в чрезвычайных ситуациях. Разработанное типовое соглашение должно способствовать такому взаимодействию государств-участников.

Выводы

Представленная характеристика реализации конкретного Частичного открытого соглашения Совета Европы позволяет сделать следующие выводы:

1. Совет Европы разработал и активно применяет достаточно специфическую технологию международного взаимодействия, в основе которой лежит некий документ, не рассматриваемый самой организацией и специалистами в качестве международного договора, но определяющий предмет и основные формы сотрудничества участников. В качестве последних выступают не только государства – члены СЕ, но и иные, любые страны, пожелавшие присоединиться к такому проекту, а также международные организации и иные заинтересованные структуры.

2. Участники ЧОС не имеют жестких международных обязательств. Они сами определяют для себя среднесрочный план работы, методы взаимодействия и ожидаемые результаты.

3. Рассмотренное Частичное открытое соглашение СЕ по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае природных и техногенных катастроф является одним из примеров эффективного регионального сотрудничества, в основе которого лежат научно-технические разработки и стремление участников к их внедрению.

4. Такой механизм международной деятельности абсолютно аполитичен, в отличие от базовых сфер деятельности самой организации Совета Европы. Вне зависимости от происходящих между государствами-членами событий сотрудничество интенсивно реализуется и имеет свои результаты, которые в дальнейшем применяются и на более глобальном уровне.

5. Конечно, как любой межгосударственный механизм, он не лишен недостатков и проблем. Однако в большинстве своем они носят рабочий характер, и участники стремятся к их разрешению.

6. На наш взгляд, ЧОС является одним из позитивных примеров совместной работы без внешних, жестких обязательств, что может быть использовано в качестве примера для иных региональных структур и, возможно, всего мирового сообщества.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алисиевич, Е. С. Частичные соглашения как форма сотрудничества государств в рамках Совета Европы / Е. С. Алисиевич // Московский журнал международного права. – 2009. – №° 2. – С. 228-243.
2. Безопасность населения, территорий и хозяйственных объектов : сб. междунар. соглашений по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Вып. 2 / вступление С. К. Шойгу. – М. : ИздАТ, 1996. – 105 с.
3. Резолюция Комитета Министров Совета Европы 1993 г.№ (93) 28 «О частичных и расширенных соглашениях». – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа: http//www.coe.int/t/cm/home_en.asp/ (дата обращения: 10.02.2018).
4. Среднесрочный план на 2011-2015 гг. : принят на 12-й министерской сессии «Европейское и Средиземноморское соглашение о крупных катастрофах (ЧОС – СЕ)» в Санкт-Петербурге (Российская Федерация), 28 сент. 2010 г. : AP/CAT (2010) 05 rev. 2. Or. E. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа: https: //www. coe. int/t/dg4/maj orhazards/ ressources/Apcat2010/StPetersburg/APCAT2010_ 05rev2_MediumTermPlan2011-2015_RU.pdf. – Загл. с экрана. – 9 с.
5. Частичное открытое соглашение по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае природных и техногенных катастроф. 1987 г. – Электрон. дан. – Режим доступа: http:// www.coe.int/en/web/conventions/partial-agreements/- /conventions/ap/list?p_auth=gVop2e9E (дата обращения: 10.02.2018).
6. Council of Europe : [site]. – Electronic data. – Mode of access: http://www.coe.int (date of access: 10.02.2018).
7. European Centre on Prevention and Forecasting of Earthquakes : [site]. – Electronic data. – Mode of access: http://ecpfe.oasp.gr (date of access: 10.02.2018).
8. Medium term plan 2016-2020 : From words to actions: towards a European and Mediterranean region more resillent to natural and technological risks : adopted at the 13ed Ministerial Session of the European and Mediterranean Major Hazards Agreement (EUR-OPA), 2016.- Electronic data. – Mode of access: https://rm.coe.int/16806b7fb6. – Title from screen. – 9 p.

Цитирование. Лисаускайте В. В. Совет Европы и сотрудничество в сфере предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф // Legal Concept = Правовая парадигма. – 2018. – Т. 17, №№ 3. – С. 41-47.

Просмотров: 33

Rating: 5.0/5. From 1 vote.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code