Анализ положений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере ответственности сторон государственного контракта

О.В.Перехожева

Аннотация. В статье исследуется актуальная проблема применения законодательства о контрактной системе в процессе изложения заказчиком ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств, включаемых в текст государственного контракта, предлагаются пути ее решения в целях повышения эффективности применения норм, регламентирующих ответственность сторон.

Ключевые слова: контрактная система, государственный контракт, ответственность сторон, неустойка, государственные и муниципальные нужды.

 

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации изложение положений, определяющих порядок закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, является достаточно специфичным, учитывая характер правовых отношений, которые сочетают административные и частноправовые элементы.

Внутренняя правовая избыточность законодательных актов, которые определяют данный вид деятельности, как правило, имеет далеко идущие последствия, которые в конечном итоге ведут к неверному пониманию и применению норм права, влекут за собой обжалование действий заказчика в контролирующем органе, провоцируют судебные споры о признании составных частей государственного контракта недействительными и образуют состав административного правонарушения.

В настоящий момент, основным законодательным актом в Российской Федерации, регулирующим отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, является Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее – Федеральный закон о контрактной системе) [1].

Специальными нормами в ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [1]: устанавливаются требования к содержанию и изложению в государственном контракте, прилагаемом к документации о закупке, а при проведении запроса котировок – к извещению о проведении запроса котировок, условий об ответственности сторон за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств; закрепляются требования к указанию вида и размера неустойки за неисполнение (ненадлежащее исполнение) условий государственного контракта; закреплена обязанность заказчика включить непосредственно в проект контракта размер неустойки (штрафа, пени) и другие важные законодательные нормы и процедуры в указанном виде деятельности.

Одна из ключевых сложностей, возникающих при подготовке государственного контракта, – это надлежащее и корректное изложение ответственности сторон за неисполнение (ненадлежащее исполнение) условий, возникшего обязательства, что не всегда представляется возможным, ввиду специфичности правовых норм в ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [1].

Правила, регулирующие сферу отношений по удовлетворению государственных нужд, должны быть прозрачны, понятны и неизменны для его участников. Только соблюдения данных принципов установит баланс интересов и обеспечит гарантии исполнения хозяйствующими субъектами своих обязанностей надлежащим образом [2].

Таким образом, изучение и постоянное правовое совершенствование содержания условий об ответственности сторон, включаемых в текст государственного контракта, является практически значимой задачей, что позволит исключить негативные последствия для заказчика и избежать излишних негативных процессуальных процедур.

При создании Федерального закона о контрактной системе [1] законодатель по-видимому предполагал, что все указанные требования к содержанию государственного контракта позволят достигнуть цели защиты интересов заказчика.

Однако при анализе, существующего в ч. 4, 5, 7, 8 ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [1] порядка изложения условий об ответственности сторон выявлен ряд неблагоприятных факторов для заказчика.

В целях соблюдения норм законодательства о контрактной системе заказчик, при подготовке проекта государственного контракта, сталкивается с рядом формальных требований, не имеющих рационального смысла, которые усложняют работу заказчика, не позволяют гибко реагировать на возникшие изменения или предотвратить возникшие негативные последствия для заказчика.

Недостатки Федерального закона о контрактной системе [1] в части требований к содержанию условий государственного контракта, предусматривающие ответственность сторон, заключаются в следующем:

1. Закон обязывает заказчика продублировать в тексте контракта неустойку, исчисляемую в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом» [3].

Так, ч. 5, 7, 8 ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [1] предусмотрено, что заказчик обязан установить в контракте размер пени в случае просрочки исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, размер пени, определенный в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств по контракту, а также размер штрафа в виде фиксированной суммы, определенной в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение сторонами своих обязательств по контракту.

При этом не достаточно в тексте государственного контракта сделать отсылку на Постановление Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063 [3], а необходимо прописать в проекте контракта размеры неустойки (пени, штрафа).

Следовательно, заказчик должен цитировать в проекте контракта нормы из нормативно-правового акта, формировать их в качестве раздела документации о закупке, а также в контрактах, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Исключение из этой обязанности предусмотрено в Федеральном законе о контрактной системе [1] лишь в отношении некоторых оснований для заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) [2].

В Письме Федеральной антимонопольной службы России от 21.10.2014 № АЦ/42516/14 «О направлении информации о включении в контракт условий об уплате неустойки, а также об уменьшении суммы, подлежащей уплате физическому лицу в случае заключения с ним контракта, на размер налоговых платежей» [4], указано, что «… включение в проект контракта ссылки на Правила вместо установления… размеров штрафа, пени не является надлежащим исполнением обязанности заказчика по установлению размеров неустойки.».

Указанное мнение контрольного органа выглядит противоречиво, так как в теории права существует понятие бланкетной нормы, которая позволяет, не усложняя проект контракта излишними положениями, содержащимися в отдельных подзаконных актах, сделать ссылку на них, что в целом упростило бы процесс его подготовки и не освобождало стороны контракта от предусмотренной названными нормами ответственности [5].

Также применение бланкетной нормы об ответственности позволило бы не включать условия о размерах штрафов и пенях в контракт, что значительно бы упростило работу заказчика и помогло бы скорректировать недостатки закона о контрактной системе, изложенные далее.

Тем не менее на правомерность требований, изложенных в Письме Федеральной антимонопольной службы России от 21.10.2014 № АЦ/ 42516/14 [3] и на обязанность отражения в тексте проекта контракта размеров неустойки (пени, штрафа) указывает и судебная практика [6-8].

Но все же представляется, что подобный подход к содержанию государственного контракта и установление императивной нормы Федерального закона о контрактной системе [1] образует излишнее правовое регулирование условий контракта, усложняет работу заказчика и по цепочке создает иные проблемы, связанные с формированием раздела государственного контракта об ответственности сторон, а также позволяет по формальным признакам накладывать на заказчика меры административной ответственности.

2. Неопределенность в вопросе правовой природы неустойки, установленной в ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [1].

Вопрос о характере неустойки по государственному контракту из разряда теоретических перешел в разряд практический. Ведь в зависимости от того, являются ли неустойки по ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [1] законными или договорными, должен последовать вывод о том, надо ли в обязательном порядке указывать в контракте конкретный размер пени и штрафа. Если речь идет о договорной неустойке, то ее размер, определяемый по соглашению сторон, является существенным условием соглашения о неустойке, и поэтому должен быть закреплен в этом соглашении; при законной неустойке закон не требует воспроизводить соответствующую норму в договоре (ст. 330, 331, 332 ГК РФ) [9].

Стабильность и полноценность существования гражданско-правовой ответственности находится в прямой зависимости от результативности правового регулирования данной ответственности.
Однако правоприменительная практика демонстрирует разнообразные толкования судами приведенных выше норм Постановления Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063 и ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [10-13].

Из анализа указанной судебной практики видно, что необходимость дублирования норм закона в тексте государственного контракта вызвана отсутствием четкого определения правовой природы неустойки, в связи с неверной расстановкой значимости норм права в тексте закона.
Федеральный закон о контрактной системе, определяя размер неустойки, преследует цель защиты государственных интересов, поэтому правомерно было бы утверждать о необходимости установления законной неустойки.

В целях определения характера неустойки законодатель должен внести соответствующие изменения в положения ст. 34 Федерального закона о контрактной системе, которые прямо и недвусмысленно должны установить правовую природу неустойки.

3. Закон обязывает установить фиксированный размер штрафа.

Императивность требований к изложению условий ответственности сторон путем указания фиксированного размера штрафа порождает проблему описания данных условий в тексте проекта государственного контракта.

Как указывалось ранее, в ч. 8 ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [1] установлено, что заказчик обязан установить в контракте размер штрафа в виде фиксированной суммы, определенной в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение сторонами своих обязательств по контракту.

В Постановлении Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063 [3] процент по штрафу определяется в зависимости от цены государственного контракта.

Таким образом, образуется проблема, связанная с определением конкретного размера штрафа на момент подготовки конкурсных (аукционных) процедур и проекта контракта, поскольку точную цену государственного контракта (цену, предложенную победителем закупки) заказчик узнает только после проведения процедуры по конкурентному выбору поставщика (исполнителя, подрядчика).

То есть в данном случае законодателем не установлен механизм изложения условий об ответственности сторон в виде штрафа, который бы отвечал принципу баланса интересов сторон правоотношений в рассматриваемой сфере и не создавал бы для заказчика проблем с контролирующим органом.

4. Формулировка положений об ответственности не может подвергаться дальнейшим изменениям.
Законом не предусмотрено изменение заказчиком положений проекта контракта по истечении срока для внесения изменений в извещение, документацию о проведении закупок.

Тем самым у заказчика нет возможности корректировки размеров штрафа, а также внесение изменений в части условия о его размере на стадии подписания контракта с победителем закупки (кроме случаев, предусмотренных п. 18 ст. 34 и п. 4 ст. 70 Федерального закона о контрактной системе [1]).

Таким образом, изложенные выше недостатки Федерального закона о контрактной системе усугубляются указанным запретом.

Ввергая в такие тесные рамки заказчика, законодатель не предусматривает возможность исправления ошибки, допущенной заказчиком при подготовке проекта контракта на начальной стадии.

5. Не регулируются действия заказчика по включению в государственный контракт условий об ответственности сторон, если императивно установлены иные размеры неустойки, чем предусмотренные законодательством о контрактной системе.

Императивное закрепление законодателем обязанности заказчика по отражению условий об ответственности сторон государственного контракта в соответствии с нормами ч. 4-8 ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [1] противоречит условиям о законной неустойке, установленной в ст. 332 ГК РФ [9], в случае если между заказчиком и поставщиком (исполнителем, подрядчиком) сложились правоотношения, регулируемые специальным нормативно-правовым актом.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона о контрактной системе [1] данный нормативно-правовой акт регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

То есть Федеральный закон о контрактной системе [1] является общим нормативно-правовым актом, регулирующим правоотношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений. Следовательно, порядок применения публичных процедур для определения поставщика (исполнителя, подрядчика) по государственному контракту должен соответствовать Федеральному закону о контрактной системе [1], а условия государственного контракта должны соответствовать положениям нормативно- правового акта, регулирующего объект закупки. Аналогичные выводы изложены в решении Арбитражного суда Забайкальского края по делу № А78-8218/2016 от 19 сентября 2016 г. [14].

Поэтому целесообразно, что при осуществлении закупки, объект которой регулируется специальным нормативно-правовым актом и который закрепляет ответственность сторон в большем размере, чем предусмотрено Федеральным законом о контрактной системе [1], устанавливать размер неустойки согласно положениям специального нормативно-правового акта.

Таким образом, Федеральный закон о контрактной системе не содержит гибких норм, которые бы позволяли регулировать действия заказчика по включению в государственный контракт условий об ответственности сторон, если императивно установлены иные размеры неустойки, чем предусмотренные законодательством о контрактной системе.

Исходя из изложенного, следует сделать вывод о недостаточной проработке законодателем вопросов применения мер гражданско- правовой ответственности сторон государственного контракта в сфере контрактной системы.

Правила, регулирующие сферу отношений по удовлетворению государственных нужд, должны быть прозрачны, понятны и неизменны для его участников. Только соблюдения данных принципов установит баланс интересов и обеспечит гарантии исполнения хозяйствующими субъектами своих обязанностей надлежащим образом.

Определение действий заказчика по включению в государственный контракт условий об ответственности сторон и расширение прав заказчика в данной области обеспечит:
– урегулирование вопроса о порядке изложения ответственности сторон в тексте государственного контракта;
– уточнение существующего порядка определения размеров неустойки в государственном контракте;
– не применение контролирующим органом мер административной ответственности к заказчику по формальным признакам правонарушения;
– выработать рекомендации по совершенствованию законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг;
– правовое развитие законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

Именно поэтому изучение требований к содержанию условий государственного контракта в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, предусматривающих ответственность сторон, приобретает особую актуальность на сегодняшний день.

Представляется целесообразным внесение изменений в соответствующие части ст. 34 Федерального закона о контрактной системе [1], что закрепит правовую природу неустойки, исключит излишнюю правовую избыточность норм, создаст стабильность в правовом регулировании гражданско-правовой ответственности сторон и будет способствовать лучшему пониманию сторонами правоотношений в сфере контрактной системы прав и обязанностей, позиций арбитражных судов и контролирующих органов.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14.
2. Кирпичев А.Е. Санкции за нарушение контрактов по законодательству о контрактной системе // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (6 июня 2014 г. МГУ им. М.В. Ломоносова). – М.: Юстиц- информ, 2014.
3. Постановление Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 48.
4. Письмо ФАС России от 21.10.2014 № АЦ/42516/14 «О направлении информации о включении в контракт условий об уплате неустойки, а также об уменьшении суммы, подлежащей уплате физическому лицу в случае заключения с ним контракта, на размер налоговых платежей» // Доступ из СПС КонсультантПлюс.
5. Чваненко Д.А. Спорные вопросы, касающиеся гражданско- правовой ответственности по государственному контракту // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). – М.: Юстицинформ, 2015 // СПС Консуль- тантПлюс.
6. Постановление Арбитражный суд Московского округа от 30.11.2015 № Ф05-13670/2015 по делу № А40-18865/15 // СПС Кон- сультантПлюс.
7. Судебная и административная практика // Вестник Института госзакупок: электрон. журн. 2016. № 12. С. 7. URL: http://roszakupki.ru
8. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.12.2015 № 305-КГ15-15787 по делу № А40-194703/14 // СПС КонсультантПлюс.
9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ: в редакции Федерального закона от 27 марта 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32.
10. Сборник научных статей III Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом» (25 апреля 2016 г., г. Москва) / Е.А. Абросимова, В.К. Андреев, Л.В. Андреева и др. // Под общ. ред. С. Д. Могилевского, М.А. Егоровой. – М.: РАНХиГС при Президенте РФ; Институт права и национальной безопасности; Юстицинформ, 2016.
11. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 15 сентября 2015 г. № Ф05-12191/2015 по делу № А40-185472/14 // СПС КонсультантПлюс.
12. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30.09.2015 № Ф05-12281/2015 по делу № А40-117621/14 // СПС КонсультантПлюс.
13. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.03.2015 Ф04-15391/2015 по делу № А46-5034/2014 // СПС КонсультантПлюс.
14. Решение Арбитражного суда Забайкальского края по делу № А78-8218/2016 от 19 сентября 2016 г. // СПС КонсультантПлюс.

Источник: Научно-информационный журнал “Вестник Международного юридического института” № 2 (61) 2017

Просмотров: 72

No votes yet.
Please wait...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code