Статья 3. Основные принципы государственной политики в области обращения с отходами

 Комментарий к статье 3 Федерального закона N 89-ФЗ “Об отходах производства и потребления”

1. Содержание комментируемой статьи включает в себя основные концептуальные направления государственной экологической политики, которые регламентируют деятельность по обращению с отходами. Прежде всего, необходимо отметить их наличие в комментируемом Законе как одну из наиболее положительных законодательных характеристик, поскольку установление государственных политических рамок, в пределах которых осуществляется правовое регулирование деятельности, связанной с отходами производства и потребления, во многом будет способствовать эффективному достижению указанных в преамбуле целей и задач комментируемого Закона.

2. Определенные законодателем в настоящей статье принципы представляют собой исходные определяющие идеи, положения и установки, составляющие концептуальную и организационную основу реализации правоотношений, складывающихся в связи с осуществлением деятельности по обращению с отходами. Следовательно, всем субъектам, вовлеченным в данный процесс, необходимо координировать свою деятельность в строгом соответствии с названными правовыми положениями.

3. Контекстный анализ положений комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том, что, обозначая систему государственной политики в сфере обращения с отходами, законодатель переходил от общего к частному. Иными словами, имеет место концептуальная совокупность ряда общих (общеправовых) и отраслевых (специальных) принципов, непосредственно воздействующих на нормативное содержание положений комментируемого Закона.

Характерно, что в содержание статьи законодатель одновременно включил в систему принципов, направленных на реализацию государственной политики в области обращения с отходами, основные (конституционные) положения, направленные на закрепление, соблюдение и защиту эколого-правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации, наравне с элементами организационно-правового процедурного механизма реализации положений комментируемого Закона. К числу первых принципов относятся положения, связанные с охраной здоровья человека, поддержанием или восстановлением благоприятного состояния окружающей среды и сохранением биологического разнообразия, доступом в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами (в соответствии со ст. 42 Конституции РФ), а также принцип международного сотрудничества Российской Федерации в области обращения с отходами (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Ко второй группе принципов следует отнести научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий; комплексную переработку материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот.

Обе указанные группы принципов, вне всякого сомнения, содержательно и процедурно связаны между собой, поскольку статус первого определяет наличие последних, так как без надлежаще сформированного и законодательно определенного механизма соблюдения и защиты основополагающих экологических прав и свобод человека и гражданина названная конструкция будет лишена необходимой правовой поддержки и превратится в декларативно-формальную правовую фикцию. Следовательно, позиция законодателя, выражающаяся в размещении в системе принципов в качестве приоритетных рассмотренных выше конституционных положений, более чем оправданна.

4. Следует подчеркнуть, что содержание комментируемой статьи полностью отражается в Основах государственной экологической политики Российской Федерации, а именно требования о:

а) соблюдении права человека на благоприятную окружающую среду;

б) обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности человека;

в) научно обоснованном сочетании экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности и пр.

Вышесказанное соответствует главной стратегической цели государственной политики в области экологического развития РФ, которой является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

5. Положения комментируемой статьи следует рассматривать через призму норм ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ, где определяются основные базовые принципы экологического права, среди которых соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности и т.д.

6. Перечисленные выше направления государственной экологической политики в области обращения с отходами следует толковать не только как сферу деятельности субъектов, вовлеченных в осуществление деятельности по обращению с отходами, но и как перспективные пути совершенствования действующего законодательства в рассматриваемой области общественных отношений. Так, в соответствии с Планом действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. N 2423-р, предусмотрены разработка и принятие ключевых законопроектов в области обращения с отходами (например, принятого еще в октябре 2011 г. в первом чтении Федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами”) и выполнение ряда важнейших природоохранных мероприятий государственного масштаба.

7. Проанализировав официальные отчеты Министерства природных ресурсов и экологии РФ и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования за период 2010 – 2012 гг., следует резюмировать, что федеральные органы власти и управления предлагают следующие механизмы совершенствования законодательства в сфере обращения с отходами:

1) введение финансовой ответственности производителя продукции за ее утилизацию;

2) передача полномочий по организации сортировки, утилизации, обезвреживания и захоронения ряда отходов производства и потребления в ведение субъектов РФ;

3) усиление взаимодействия между федеральными и региональными органами исполнительной власти по данному вопросу;

4) развитие мусороперерабатывающей отрасли с применением наилучших доступных технологий с целью исключения в ближайшей перспективе захоронения на полигонах (в рамках данной работы оптимальным считается строительство предприятий по схеме государственно-частного партнерства).

Вне всякого сомнения, существующая система управления отходами в России, ориентированная преимущественно на их захоронение, является несовершенной, ведет к загрязнению (деградации) окружающей среды, атмосферного воздуха, грунтовых вод и, как следствие, к снижению качества жизни населения, что не согласуется с провозглашенными принципами устойчивого развития экономики Российской Федерации и требует коренной модернизации.

8. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 основным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обращения с отходами производства и потребления, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), следовательно, именно Минприроды РФ будет выступать с законодательной инициативой по указанным выше направлениям деятельности.

9. Отдельного внимания заслуживает зарубежный опыт в области формирования и реализации экологической политики в сфере обращения с отходами. Проанализируем его на примере Европейского союза (далее – ЕС) применительно к организации работ, связанных с ТБО.

Принципы иерархии обращения с отходами, законодательно закрепленные в странах ЕС, базируются на том, что отходы являются главными загрязнителями окружающей среды и в то же время представляют собой богатейший, в какой-то степени неисчерпаемый, источник вторичных ресурсов, ибо все, что производит человек для удовлетворения своих потребностей, в конечном итоге переходит в категорию отходов.

Существуют два варианта управления отходами по критериям ресурсосбережения и экологической безопасности:

1) предотвращение попадания ценных и опасных компонентов в общую массу ТБО путем их раздельного сбора (покомпонентного или пофракционного, с последующей досортировкой (ручной, механизированной или с применением комбинаций этих процессов) продуктов раздельного сбора);

2) выделение ценных и опасных компонентов из общей массы ТБО с помощью сортировки (преимущественно ручной), без создания системы раздельного сбора.

Первый вариант управления ТБО характерен для ведущих стран ЕС (Германии, Австрии, Швеции и некоторых других). Достигнутый практический уровень в этих странах показывает, что сортировка ТБО в целях их вовлечения во вторичное материальное использование обеспечивает главный эффект в решении проблемы, позволяя максимально возможно сократить поток отходов на захоронение.

Второй вариант характерен для российской практики, где выделение ценных компонентов из ТБО безуспешно пытаются реализовать без создания системы их раздельного сбора. Как отмечалось выше, в Российской Федерации захоронению подвергается 97 – 98% ТБО (в Москве – 80 – 85%), в то время как в ведущих странах ЕС – менее 20% <19>.

——————————–

<19> Технологии обращения с отходами: преимущества и недостатки, мифы и реалии [Электронный ресурс] // Зелайф. URL: http://www.zelife.ru/ekoplanet/utilizationworld/16897-toopinmir.html (дата обращения: 08.05.2013).

 

Особенно важна в рамках ЕС Директива 1999/31/EC Совета ЕС от 26 апреля 1999 г. по полигонам захоронения отходов, основной целью которой является предотвращение или уменьшение, насколько это возможно, негативного воздействия на окружающую среду, в частности загрязнения поверхностных и подземных вод, почвы и воздуха, включая парниковый эффект, а также любого возможного риска для здоровья человека. Данный акт можно назвать основополагающим документом в Европейском союзе, регулирующим обращение с бионеразлагаемыми бытовыми отходами.

Директива обязывает все страны Европейского союза разработать собственную программу обращения с ТБО. В качестве главного показателя взят объем образования всех неразлагаемых ТБО в 1995 году. Каждая из стран-участниц должна обеспечить согласно Директиве: к 2006 году – вывоз на полигоны не более 75% от всего объема образовавшихся неразлагаемых ТБО в 1995 году; к 2009 году – не более 50%; к 2016 году – не более 35%.

Второе важное направление, регулируемое Директивой, – запрет на размещение на полигонах определенных видов отходов, например автомобильных шин и жидких отходов. Практически на каждый вид мусора полигоны должны получать специальное разрешение.

Наконец, в Директиве предусмотрено, что на полигон может быть доставлен только предварительно переработанный мусор, что предопределяет необходимость увеличения числа мусороперерабатывающих заводов.

Директива крайне благотворно повлияла на экологическую обстановку в Европе. Однако в отчете Еврокомиссии от 20 ноября 2009 г. указано, что реализация ее остается крайне неудовлетворительной. Для улучшения положения необходимо предпринять большие усилия. Спустя десять лет после принятия Директивы до сих пор не все государства-члены сообщают о выполнении положений Директивы и отражении их в национальном законодательстве. На территории ЕС существует большое количество несанкционированных (незаконных) мусорных свалок, на которые не получено разрешение, как это требует законодательство ЕС об отходах <20>.

——————————–

<20> См.: Landfill of waste. Council Directive 1999/31/EC of 26 April 1999 on the landfill of waste [Electronic resource] // Europe.eu: Summary of EU legislation. URL: http://europa.eu/legislation_summaries/environment/tackling_climate_change/121208_en.htm (дата обращения: 08.05.2013).

 

Второй важный законодательный документ – Директива Европейского Парламента и Совета ЕС 2008/98/EC от 19 ноября 2008 г. об отходах и отмене ряда директив. Цель этой Директивы также заключается в сокращении объема полигонов. Наиболее важным в содержании документа является введение количественных целей по переработке ряда видов ТБО. В Директиве дополнительно приводится новая классификация процессов сжигания мусора. Это означает, что переработкой сжиганием могут называться только те процессы, которые отвечают требованиям по ряду показателей эффективности.

Одной из наиболее важных Директив ЕС являлась Директива 2001/77/EC Европейского Парламента и Совета ЕС от 27 сентября 2001 г. по продвижению и поддержке электроэнергии, производимой из возобновляемых источников энергии на внутреннем рынке электроэнергетики, ныне утратившая свое действие. Согласно Директиве биоразлагаемые ТБО относились к таким источникам и включались в общий объем “зеленой электроэнергии” <21>.

——————————–

<21> Эта Директива прекратила действие 31 декабря 2011 г. См. подробнее Директиву Европейского Парламента и Совета ЕС 2009/28/EC от 23 апреля 2009 г. о стимулировании использования энергии из возобновляемых источников, внесении изменений и дальнейшей отмене Директив 2001/77/EC и 2003/30/EC.

 

В 1980-х батарейки обычно содержали опасные элементы, такие, как ртуть, кадмий, а также свинец, которые при сжигании или захоронении представляли опасность для окружающей среды и здоровья человека. Поэтому в рамках Европейского союза была принята Директива 2006/66/EC Европейского Парламента и Совета ЕС от 6 сентября 2006 г. о батареях и аккумуляторах, об отходах батарей и аккумуляторов и отмене Директивы 91/157/EEC, которая регулирует как производство, так и утилизацию указанных в названии Директивы объектов.

На практике данная Директива вынудила производителей и дистрибьюторов батареек и аккумуляторов под угрозой ответственности не только контролировать состав данных продуктов, но и определять стратегию производства батареек, регистрировать схемы их соответствия для контроля соблюдения норм Директивы, а также мониторинга процесса переработки и утилизации батарей и аккумуляторов <22>.

——————————–

<22> См.: Batteries [Electronic resource] // European Commission: Environment. URL: http://ec.europa.eu/environment/waste/batteries/index.htm (дата обращения: 08.05.2013).

 

Для гармонизации правил Европейского союза, касающихся жизненного цикла упаковки, и для предотвращения или сокращения негативного воздействия упаковочных отходов на окружающую среду была разработана и принята Директива 94/62/EC Европейского Парламента и Совета ЕС от 20 декабря 1994 г. об упаковке и отходах от упаковки. Директива ориентирована на выполнение экологических требований к защите окружающей среды, согласованное с развитием внутреннего рынка, и устранение торговых барьеров в пределах Европейского союза. Важным требованием является то, что вся упаковка, поступившая на рынок, должна быть утилизируемой.

Начало законодательному оформлению экологически ориентированного обращения с упаковкой и упаковочными материалами в Европе было положено принятием Германией в 1991 году Постановления об упаковке. Была создана так называемая дуальная система Германии (DSD) в форме самостоятельной некоммерческой организации, объединяющей производителей разнообразной промышленной продукции, использующих упаковку.

Система была ответственна за создание муниципальных программ по переработке отходов и их финансирование за счет средств, поступающих от производителей продукции при продаже лицензий на использование специально разработанного знака “Grune Punkt” – “Зеленая точка”. Стоимость лицензии соответствовала затратам на переработку упаковочных отходов с учетом материала, вида и массы и побуждала предприятия производить легко утилизируемую упаковку с уменьшением объема используемой упаковки и упаковочных материалов.

Аналогичный опыт присутствовал в законодательстве Португалии и многих других государств. В настоящее время требования Директивы воплощены в национальном законодательстве в виде законов Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Финляндии, Франции, Швеции. В Греции юридическую силу имеет проект закона. В Дании, Финляндии, Нидерландах действуют добровольные соглашения, дополняющие государственное правовое регулирование <23>.

——————————–

<23> См.: Степаненко В.С. О необходимости законодательного обеспечения обращения с упаковкой и упаковочными материалами // NB: Национальная безопасность. 2012. N 1. С. 161 – 174.

 

Помимо этого, в рамках Европейского союза действуют Директива 2000/76/EC Европейского Парламента и Совета ЕС от 4 декабря 2000 г. о сжигании отходов, целью которой является минимизация влияния негативных экологических воздействий на окружающую среду и здоровье человека в результате выбросов в атмосферу, почву, поверхностные и грунтовые воды продуктов сжигания отходов <24>; Директива 2012/19/EC Европейского Парламента и Совета ЕС от 4 июля 2012 г. об отходах электрического и электронного оборудования (WEEE), ее цель – уменьшить количество размещенных отходов такого оборудования, возложить обязанность на производителей оборудования вносить плату за переработку и утилизацию соответствующих отходов <25>.

——————————–

<24> См.: Waste incineration. Directive 2000/76/EC of the European Parliament and of the Council of 4 December 2000 on the incineration of waste [Electronic resource] // Europe.eu: Summary of EU legislation. URL: http://europa.eu/legislation_summaries/environment/waste_management/128072_en.htm (дата обращения: 08.05.2013).

<25> См.: Electrical and electronic equipment (EEE) [Electronic resource] // Environment agency. URL: http://www.environment-agency.gov.uk/business/topics/waste/139283.aspx (дата обращения: 08.05.2013).

 

Таким образом, в Европейском союзе в обращении с бытовыми отходами прослеживается тенденция развития следующих направлений:

– энергетическая утилизация отходов (Waste-to-Energy). Это направление подразумевает, прежде всего, получение экологически чистых (с точки зрения производства и использования) энергоносителей;

– сбор и утилизация биогаза полигонов;

– получение биогаза из отходов анаэробным ферментированием;

– активное строительство современных мусоросжигательных заводов с комплексной утилизацией тепловой и электрической энергии;

– производство вторичного топлива RDF (refused derived fuel) из неутилизируемых отходов (преимущественно для использования в цементной промышленности). Акцент на энергетический подход является принципиально новым <26>.

——————————–

<26> См.: Обзор законодательных регуляторов рынка ТБО в странах ЕС [Электронный ресурс] // ИАА Cleandex. URL: http://www.cleandex.ru/articles/2010/08/04/msw_laws_in_eu (дата обращения: 08.05.2013).

 

В 2010 году общее образование отходов от хозяйственной деятельности и домашних хозяйств в странах ЕС составило 2 570 000 000 тонн, эта величина несколько выше, чем в 2008 году, но ниже, чем в 2004 и 2006 годах; относительно низкие показатели 2008 и 2010 годов частично отражают спад в экономической деятельности в результате финансово-экономического кризиса. Среди отходов, образующихся в ЕС в 2010 году, около 94 500 000 тонн (3,7% от общего числа) были классифицированы как опасные отходы. Почти половина (48,2%) отходов, обрабатываемых в рамках ЕС в 2010 году, была подвержена операциям, отличным от сжигания отходов (преимущественно отходы были размещены на полигонах). 46,3% обрабатываемых отходов в странах ЕС в 2010 году подверглись утилизации. Оставшиеся 5,4% от обрабатываемых отходов в странах ЕС в 2010 году были направлены на сжигание (в том числе часть из них была направлена на получение энергии, выделенной в процессе сжигания) <27>.

——————————–

<27> Waste statistics // European commission: Eurostat. [Electronic resource] URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Waste_statistics (дата обращения: 08.05.2013).

 

Следовательно, опыт политико-правовой организации деятельности по обращению с ТБО в рамках Европейского союза весьма интересен и может иметь потенциальное прикладное значение для Российской Федерации.

К содержанию

Просмотров: 829

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

*

code