Преамбула

 Комментарий к преамбуле Федерального закона N 89-ФЗ “Об отходах производства и потребления”

1. Комментируемый Закон является одним из основных нормативно-правовых актов, которым устанавливаются правовые основы деятельности по обращению с отходами производства и потребления. Следует отметить, что, принятый более 15 лет назад, он изначально был рассчитан на неоправданно широкую область правоприменения, поскольку распространял свое действие на все виды отходов, включая бытовые, радиоактивные, химические и пр. Безусловно, такая “универсальность” закона не способствовала реализации в полном объеме предусмотренных законодателем целей и задач, одной из которых являлось предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду.

Как указывает М.М. Бринчук, цели предупреждения или минимизации экологического и экогенного вреда, создаваемого отходами производства и потребления, достигаются посредством установления в законодательстве различных мер и требований, образующих правовой механизм обращения с такими отходами <1>.

——————————–

<1> См.: Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. 2010 г.

 

Следовательно, комментируемый Закон выступает одним из основных регуляторов в сфере обеспечения экологических приоритетов государства и общества при решении вопросов, связанных с обращением с отходами. Тем не менее рядом ученых неоднократно указывалось на его формально-декларативный и бланкетный характер. В частности, Л.А. Тихомирова отмечает, что некоторые положения комментируемого Закона на сегодняшний день остаются нереализованными, что вызывает немалые трудности в правоприменительной практике. До сих пор, например, специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами не установлен единый порядок хранения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, материалов учета <2>.

——————————–

<2> См.: Тихомирова Л.А. Законодательство Российской Федерации об охране окружающей среды: проблемы реализации. М.: АТИСО, 2008.

 

2. В соответствии с официальным докладом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования “Обоснование выбора оптимального способа обезвреживания твердых бытовых отходов жилого фонда в городах России” <3> сложившаяся в Российской Федерации современная ситуация в области образования, использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов ведет к опасному загрязнению окружающей среды, нерациональному использованию природных ресурсов, значительному экономическому ущербу и представляет реальную угрозу здоровью современных и будущих поколений страны.

——————————–

<3> Федеральная служба по надзору в сфере природопользования [Электронный ресурс] // Официальный сайт. URL: http://rpn.gov.ru/node/14 (дата обращения: 01.07.2013).

 

Действительно, практически для всех субъектов Российской Федерации одной из основных задач в области охраны окружающей среды выступает поиск решения проблем обезвреживания и переработки отходов производства и потребления.

3. Согласно официальным данным Федеральной службы государственной статистики объем отходов, образуемых только от экономической деятельности на территории Российской Федерации, в 2011 году вырос почти в два раза по сравнению с 2005 годом. В то же время к 2011 году объем используемых и обезвреживаемых отходов вырос незначительно – примерно на 50% по сравнению с 2005 годом. Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. тонн промышленных и бытовых отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн, или 28,6%, в основном промышленных <4>.

——————————–

<4> Использование и обезвреживание отходов производства и потребления по видам экономической деятельности по РФ [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики: официальная статистика. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/oxrana/tabl/oxr_otxod2.htm (дата обращения: 01.07.2013).

 

4. Отдельную и крайне актуальную сферу правового регулирования комментируемого Закона составляют отношения, связанные с обращением с твердыми бытовыми отходами (далее – ТБО). Наибольшую проблему представляют муниципальные ТБО, доля которых составляет около 8 – 10% от общего количества образующихся отходов, что связано со сложным составом ТБО и распределенными источниками их образования. По данным Росприроднадзора, ежегодно в России образуется порядка 35 – 40 млн. тонн твердых бытовых отходов и практически весь этот объем размещается на полигонах ТБО, санкционированных и не санкционированных свалках, и только 4 – 5% вовлекается в переработку. Это, прежде всего, связано как с отсутствием необходимой инфраструктуры, так и самих предприятий-переработчиков, которых по стране насчитывается всего около 400 единиц (389), из них: комплексов по переработке ТБО – всего 243, комплексов по сортировке – 53, мусоросжигающих заводов – около 10 <5>.

——————————–

<5> Данные Федеральной службы по надзору в сфере природопользования [Электронный ресурс] // Официальный сайт. URL: http://rpn.gov.ru/node/14 (дата обращения: 01.07.2013).

 

Росприроднадзор обращает внимание на то, что общее количество специально обустроенных мест для размещения отходов (полигонов ТБО) в целом по стране составляет около полутора тысяч единиц (а именно 1399), что намного меньше, чем санкционированных свалок, которых более 7 тысяч единиц (а именно 7153). Все указанные объекты размещения ТБО занимают площадь более 150 тысяч гектаров, что свидетельствует о значительном количестве земельных угодий, ограниченных или изъятых из гражданского оборота.

Таким образом, сложившаяся в нашей стране ситуация с отходами представляет реальную угрозу здоровью населения и отражает один из острейших аспектов экологического кризиса, в котором находится Российская Федерация.

5. Из преамбулы к комментируемому Закону также вытекает, что среди основных задач в сфере деятельности, связанной с обращением с отходами, законодатель предусматривает создание правовых возможностей для активного вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Указанное является весьма экологически устойчивым и перспективным направлением деятельности государства, для реализации которого следует произвести:

1) технологическую модернизацию российской экономики на основе наилучших доступных технологий, создающую условия для минимизации образования отходов;

2) развитие в Российской Федерации индустрии утилизации отходов, предусматривающей вовлечение отходов, включая накопленные за предыдущие годы объемы, в хозяйственное использование в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов.

Следует отметить, что вышеназванные положения нашли отражение в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Указом Президента РФ от 28 апреля 2012 г. N Пр-1102, где отмечается, что среди основных направлений предотвращения и снижения текущего негативного воздействия на окружающую среду выделяется поэтапное снижение образования отходов по видам экономической деятельности до уровня, соответствующего аналогичным показателям, достигнутым в экономически развитых странах.

Названным документом устанавливается, что при решении задачи обеспечения экологически безопасного обращения с отходами необходимо использовать следующие механизмы:

а) предупреждение и сокращение образования отходов, их вовлечение в повторный хозяйственный оборот посредством максимально полного использования исходного сырья и материалов, предотвращения образования отходов в источнике их образования, сокращения объемов образования и снижения уровня опасности отходов, использования образовавшихся отходов путем переработки, регенерации, рекуперации, рециклинга;

б) внедрение и применение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования;

в) создание и развитие инфраструктуры экологически безопасного удаления отходов, их обезвреживания и размещения;

г) поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья (металлолом, бумага, стеклянная и пластиковая тара, автомобильные шины, аккумуляторы и пр.);

д) установление ответственности производителей за экологически безопасное удаление произведенной ими продукции, представленной готовыми изделиями, утратившими свои потребительские свойства, а также связанной с ними упаковки;

е) обеспечение экологической безопасности при хранении и захоронении отходов и проведение работ по экологическому восстановлению территорий объектов размещения отходов после завершения эксплуатации указанных объектов.

Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года провозглашается, что достижение стратегической цели государственной политики в области экологического развития не может быть достигнуто без обеспечения экологически безопасного обращения с отходами.

Следовательно, сфера правового регулирования комментируемого Закона одновременно выступает не только маркером острейшей социально-экологической проблемы государства и общества, но и является одним из стратегических национальных приоритетов в области охраны окружающей среды, а также защиты экологических прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

6. Тем не менее следует подчеркнуть во многом формальный и декларативный характер комментируемого Закона. Речь идет об огромном количестве актов специального подзаконного регулирования деятельности, связанной с обращением с отходами, что, вне всякого сомнения, отнюдь не является залогом эффективности существующих особенностей правовой реализации и правоприменительной практики в рассматриваемой области. Многие положения подзаконных актов и некоторых государственных стандартов, согласно значению, которое они имеют, должны быть закреплены на законодательном уровне.

М. Пономарев отмечает, что в качестве перспектив развития законодательства в указанной сфере общественных отношений должно выступить либо принятие федерального закона, комплексно регулирующего отношения в сфере обращения с отходами, включая вопросы их переработки и вторичного использования (например, Федерального закона “Об обращении с отходами производства и потребления и вторичными ресурсами”), либо системное внесение изменений в комментируемый Закон и ряд иных законодательных актов <6>.

——————————–

<6> См. подробнее: Пономарев М.В. Тенденции и перспективы совершенствования законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления // Журнал российского права. 2013. N 4.

 

Действительно, существующее на сегодняшний день законодательство об отходах не отражает современные реалии в сфере экологического права и политики. С момента разработки и принятия комментируемого Закона, как уже отмечалось, прошло более 15 лет, в течение которых произошли серьезные изменения как в динамике международного законодательства, так и в развитии стратегий обращения с отходами и использования их в качестве вторичного сырья. Среди наиболее знаковых тенденций следует выделить:

1) развитие законотворческой деятельности в связи с реализацией “Инициативы 3R” по обращению с отходами (Reduce – сокращение, Reuse – повторное использование, Recycle – использование в качестве вторичных ресурсов), выдвинутой Правительством Японии в 2005 году и поддержанной представителями двадцати стран, включая Россию;

2) развитие законотворческой деятельности в связи с выработкой европейской Стратегии предупреждения образования отходов и их использования в качестве вторичного сырья; постепенный отказ от стратегии сжигания; приоритет минимизации перемещения и экспорта отходов и др. <7>.

——————————–

<7> Состояние и проблемы правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2008. N 8(353) [Электронный ресурс]. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2008/VSF_NEW200807031113/VSF_NEW200807031113_p_003.htm (дата обращения: 14.05.2013).

К содержанию

Просмотров: 123

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

*

code