КОНСУЛЬТАТИВНЫЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ПРОТОКОЛ N 16 К КОНВЕНЦИИ (К ИСТОРИИ ВОПРОСА)

К ПРОТОКОЛУ N 16 К КОНВЕНЦИИ
А.А. ЗЕНИН

Принятие Протокола N 16 к Конвенции, нацеленного на налаживание прямого диалога между Европейским судом по правам человека и высшими судами стран — участниц Конвенции, — новый шаг в развитии Суда. Данный акт призван сгладить существующие различия в подходе судов к толкованию положений Конвенции. В статье представлена история принятия Судом консультативных заключений и мотивированных решений. Новые обязанности Большой Палаты по даче консультативных заключений на запросы национальных судов стран — участниц Конвенции, которые появятся у Суда после вступления в силу Протокола N 16 к Конвенции, могут значительно осложнить непростую ситуацию с чрезмерной загруженностью Суда.

 

В последнее время обострились отношения между Европейским судом и высшими судами некоторых государств — участников Конвенции по правам человека. Трения возникли по вопросу толкования Конвенции по отношению к некоторым устоявшимся национальным нормам права <1>.

———————————

<1> Наиболее громкую известность получили Постановление Большой Палаты Суда от 6 октября 2005 г. по делу «Херст (Hirst) против Соединенного Королевства (N 2)», жалоба N 74025/01, и Постановление Суда от 7 октября 2010 г. по делу «Константин Маркин (Konstantin Markin) против Российской Федерации», жалоба N 30078/06. Подробнее см.: Рожкова М.А., Афанасьев Д.В., Тай Ю.В. Порядок рассмотрения жалоб в Европейском суде по правам человека. Серия «Практика Европейского суда по правам человека: комментарии, судебные прецеденты». М.: Статут, 2013. Кн. II.

 

История вынесения консультативных заключений и мотивированных решений Европейским судом

 

Противостояние между Европейским судом, высшим судебным органом по толкованию Конвенции, и национальными судами, опирающимися на исторический опыт, вековую практику и специфику национального законодательства, к сожалению, периодически принимает характер конфликта.

«С целью снизить возможность конфликта толкований, а также усилить диалог Европейского суда с национальными судами, «Группа мудрецов» (в которую входили авторитетные судьи, ученые, парламентарии — от России В.Ф. Яковлев) в своем докладе Комитету Министров Совета Европы в ноябре 2006 года предложила учредить процедуру, согласно которой высшие национальные суды, прежде всего конституционные суды, могли бы направлять в Страсбург «запросы о консультативном заключении, касающиеся толкования Конвенции и Протоколов к ней, с тем чтобы способствовать диалогу судей и усилить «конституционную» роль Суда» <1>.

———————————

<1> Рожкова М.А., Афанасьев Д.В., Тай Ю.В. Указ. соч.

 

Вопрос неоднократно поднимался на конференциях высокого уровня «О будущем Европейского суда по правам человека», которые состоялись в Интерлакене с 18 по 19 февраля 2010 г., в Измире с 26 по 27 апреля 2011 г. и в Брайтоне с 19 по 20 апреля 2012 г. Брайтонская декларация особо подчеркнула необходимость налаживания прямого диалога между Европейским судом и высшими судами стран — участниц Конвенции. В пункте «c» Декларации прямо указывалось, что Конференция «приветствует и поощряет открытые диалоги между Судом и государствами-участниками как средство развития углубленного понимания их ролей в выполнении общей ответственности за применение Конвенции, в том числе диалоги между Судом и высшими звеньями судебной власти государства-участника» <1>.

———————————

<1> The High level conference on the future of the European court of human rights Brighton declaration // http://hub.coe.int/20120419-brighton-declaration; http://hub.coe.int/fr/20120419-brighton-declaration.

 

Со 2 октября 2013 г. Комитетом Министров Совета Европы был открыт для подписания Протокол N 16, дополняющий Конвенцию, который прописывает новую процедуру, нацеленную на сглаживание противоречий между Европейским судом и высшими судами государств — участников Конвенции.

Идея предоставления Судом консультативных заключений не является новой, хотя в первом тексте Конвенции, вступившей в силу в 1953 г., консультативные полномочия Суда оговорены не были.

Государства — участники Конвенции наделили Европейский суд полномочиями давать консультативные заключения, приняв Протокол N 2 к Конвенции (ETS N 44). Протокол N 2 к Конвенции был открыт для подписания государствами — членами Совета Европы, подписавшими Конвенцию, в Страсбурге 6 мая 1963 г.

В ходе предварительных работ (travaux ) до принятия Протокола N 2 к Конвенции в Совете Европы обсуждался характер и объем новой компетенции, возлагаемой на Европейский суд. По этому вопросу от имени Комиссии по правовым вопросам Консультативной Ассамблеи (Legal Committee of the Consultative Assembly) был сделан доклад. На его основе был подготовлен и принят документ от 24 ноября 1959 г. N 1061 Комиссии, который содержал следующие положения: «Соответственно, предстоит рассмотреть вопрос о том, следует ли предоставлять Европейскому суду общую компетенцию по толкованию положений Конвенции, что, таким образом, будет включать в себя вопросы, связанные с применением Конвенции, а не вытекающие из производства по жалобам. Если Европейскому суду будет предоставлена компетенция давать авторитетное толкование по вопросам такого рода, тогда необходимо ограничить ее надлежащими рамками. Новые полномочия Европейского суда должны ограничиваться вопросами юридического характера (выделено мной. — А.З.). В Конвенции нет вызывающих сомнения пробелов, которые будет необходимо восполнять; некоторые из них требуют правовых решений и могут быть оставлены на рассмотрение Европейского суда, однако другие являются вопросами политического характера, и мы поставили бы Европейский суд в неправильное положение, если бы попросили его принимать политические решения» <1>.

———————————

<1> Legal Committee of the Consultative Assembly. Документ от 24 ноября 1959 г. N 1061.

 

В ходе обсуждения в Комитете экспертов (Committee of Experts) было высказано мнение о том, что термин «юридический», использованный для описания типа вопросов, в отношении которых может быть запрошено консультативное заключение, был бесполезным, поскольку вопрос, касающийся толкования положений Конвенции, должен обязательно считаться юридическим вопросом. В качестве противоположного мнения было заявлено, что употребление этого термина подорвет желание Комитета Министров исключать любые вопросы, условия или решение которых будут касаться вопросов политики (документ от 18 января 1962 г. DH/Exp(61)36).

В принятом тексте п. 1 ст. 1 Протокола N 2 к Конвенции термин «юридические» (juridical) был заменен на термин «правовые» (legal), но суть введенных ограничений сохранилась: «Суд может по запросу Комитета Министров давать консультативные заключения по правовым вопросам, касающимся толкования Конвенции и Протоколов к ней».

Протокол N 2 к Конвенции стал неотъемлемой частью Конвенции с момента его вступления в силу 21 сентября 1970 г. Однако с 1 ноября 1998 г. вступил в силу Протокол N 11 к Конвенции (ETS N 155), положения которого заменили Протокол N 2. Согласно ст. 1 Протокола N 11 к Конвенции положения разд. II — IV Конвенции (ст. ст. 19 — 56) и Протокола N 2 о наделении Европейского суда по правам человека компетенцией выносить консультативные заключения были заменены разд. II Конвенции (ст. ст. 19 — 51). В действительности порядок предоставления Судом консультативных заключений регулируется тремя статьями Конвенции (ст. ст. 47 — 49) и девятью правилами Регламента Европейского суда (ст. ст. 82 — 90).

В настоящее время консультативные заключения выносятся Судом исключительно по запросу Комитета Министров Совета Европы. Решение о запросе принимается простым большинством представителей, имеющих право заседать в Комитете Министров. В Конвенции определены границы тем, по которым можно формулировать запросы в Суд, а именно юридическими вопросами, касающимися толкования положений Конвенции и Протоколов к ней. В п. 2 ст. 47 Конвенции перечисляются дополнительные ограничения тем, по которым можно запрашивать консультативные заключения: «Такие заключения не должны затрагивать ни вопросы, относящиеся к содержанию или объему прав или свобод, определенных в разделе I Конвенции и Протоколах к ней, ни другие вопросы, которые Суду или Комитету Министров, возможно, потребовалось бы затронуть при рассмотрении какого-либо обращения, предусмотренного Конвенцией«. Иными словами, нельзя обращаться в Европейский суд за получением консультативного заключения по вопросам, которые могут стать предметом будущей жалобы.

Последнее требование, предъявляемое Конвенцией к консультативным заключениям, состоит в том, что они должны быть мотивированными (п. 1 ст. 49 Конвенции). Процессуальные аспекты организации подготовки консультативных заключений расписаны в Регламенте Европейского суда.

Так, правило 83 Регламента разъясняет, что обращение (Комитета Министров Совета Европы) о вынесении консультативного заключения подается Секретарю-канцлеру (Европейского суда). Далее уточняются требования к вопросу, по которому необходимо дать заключение Суда, поясняется, что он должен быть изложен в обращении полно и точно и в нем должны быть также указаны:

а) дата принятия Комитетом Министров решения, указанного в п. 3 ст. 47 Конвенции;

б) лицо или лица, назначенные Комитетом Министров для дачи разъяснений, которые могут потребоваться Суду, их адресные данные.

К обращению должны прилагаться все документы, которые могут способствовать прояснению вопроса.

По получении обращения Секретарь-канцлер направляет его копию и копию всех прилагаемых документов всем членам Суда, а также предлагает всем государствам — участникам Конвенции представить письменные комментарии по обращению. Председатель Суда устанавливает для всех государств единый срок подачи комментариев в письменном виде, а также других документов, которые подаются Секретарю-канцлеру. Секретарь-канцлер направляет их копии всем членам Суда, Комитету Министров и каждой из Высоких Договаривающихся Сторон.

После завершения письменного производства Председатель Суда разрешает вопрос о предоставлении возможности Высоким Договаривающимся Сторонам, подавшим комментарии в письменном виде, пояснить их на слушании, которое может быть проведено для этой цели.

Для рассмотрения обращения о вынесении консультативного заключения в соответствии с подп. «a», «e» и «f» правила 24 Регламента формируется Большая Палата из 17 судей.

Если Большая Палата сочтет, что обращение о вынесении консультативного заключения не относится к ее консультативной компетенции, как она определена ст. 47 Конвенции, она объявляет об этом в форме мотивированного решения. То есть мотивированное решение — это отказ Суда от дачи консультативного заключения. Мотивированные решения и консультативные заключения выносятся большинством голосов Большой Палаты. В них должно быть указано число судей, составивших большинство. Если консультативное заключение в целом или частично не выражает единогласного мнения судей, то любой судья вправе представить свое особое мнение.

Мотивированное решение или консультативное заключение может быть оглашено на одном из официальных языков Председателем Большой Палаты или по его поручению другим судьей на открытом слушании, предварительное уведомление о котором направляется Комитету Министров и каждой из Высоких Договаривающихся Сторон. В иных случаях уведомление, направляемое в соответствии с правилом 90, представляет собой вручение консультативного заключения или мотивированного решения. Во всех случаях (как в случае оглашения, так и при уведомлении) консультативное заключение или мотивированное решение подписывается Председателем Большой Палаты и Секретарем-канцлером. Оригинал, скрепленный необходимыми подписями и печатью, хранится в архиве Суда. Секретарь-канцлер рассылает заверенные копии Комитету Министров, Высоким Договаривающимся Сторонам и Генеральному секретарю Совета Европы.

Хотя предоставление консультативных заключений стало частью компетенции Европейского суда с момента вступления в 1970 г. в силу Протокола N 2 к Конвенции, Комитет Министров Совета Европы впервые направил Европейскому суду запрос о предоставлении консультативного заключения только в январе 2002 г. Запрос касался предоставления консультативного заключения по вопросу о соответствии Комиссии Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) критериям приемлемости, упомянутым в ст. 35 Конвенции по правам человека. Запрос о предоставлении консультативного заключения ссылался на Рекомендацию 1519 (2001) Парламентской ассамблеи Совета Европы, в которой Комитету министров предлагалось направить Европейскому суду запрос о предоставлении консультативного заключения по вопросу, может ли деятельность Комиссии СНГ считаться — для целей применения подп. «b» п. 2 ст. 35 Конвенции — «другой процедурой международного разбирательства или урегулирования». Парламентская ассамблея считала, что деятельность Комиссии СНГ не может считаться такой «процедурой» ввиду неясности статуса этой Комиссии, в особенности ввиду того, что эта Комиссия не является независимым органом, ее члены (которых каждое государство-участник назначает в качестве своих «представителей»), с точки зрения Парламентской ассамблеи, не являются беспристрастными; кроме того, вызывает сомнение природа решений Комиссии (их принимают в форме «выводов и рекомендаций») <1>.

———————————

<1> Цит. по: Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2004. N 11.

 

По сути, Парламентская ассамблея Совета Европы исходила из собственного предположения, что Комиссия по правам человека СНГ, действующая в рамках Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, подписанной в Минске 26 мая 1995 г., не является международным судебным органом. Следовательно, в силу подп. «b» п. 2 ст. 35 Конвенции жалобы, направляемые в Европейский суд одновременно с аналогичными жалобами, направляемыми в адрес Комиссии, могут приниматься к рассмотрению в Суде, поскольку рассмотрение жалобы Комиссией нельзя считать «другой процедурой международного разбирательства или урегулирования».

Принимая свое мотивированное решение от 2 июня 2004 г., Большая Палата вопрос о том, распространяется ли подп. «b» п. 2 ст. 35 Конвенции на конкретную процедуру международного разбирательства, рассмотрела с точки зрения теоретической возможности того, что такие жалобы могут стать предметом будущего толкования положений Конвенции Европейским судом. Допустив, что такая ситуация может стать вопросом, который Европейский суд рассмотрит в будущем в контексте проверки им приемлемости той или иной индивидуальной жалобы, Суд сделал категорический вывод, что «правомочность Европейского суда дать консультативное заключение по предмету, содержавшемуся в направленном ему запросе, поэтому (в связи с обстоятельствами, изложенными выше. — А.З.) исключается в принципе».

Европейский суд отметил в своем решении, что положения Конвенции СНГ в широком смысле эквивалентны положениям Европейской конвенции. Поэтому нельзя исключить того, что Европейский суд в будущем в контексте конкретного дела будет иметь возможность рассмотреть вопрос, является ли рассмотрение жалоб в Комиссии СНГ «другой процедурой международного разбирательства или урегулирования». Мотивировав свое решение, Европейский суд сделал вывод: «Суд неправомочен давать ответ на данный запрос о предоставлении консультативного заключения» <1>.

———————————

<1> Decision on the Competence of the Court to give an Advisory Opinion. 2 June 2004. § 35.

 

Подобная осторожность, проявленная в 2004 г., сейчас на фоне попыток реанимировать Конвенцию СНГ (проект сенатора А.П. Торшина) выглядит более чем дальновидно.

Инициатором следующего вопроса, направленного Комитетом Министров в Суд для дачи консультативного заключения, также выступила Парламентская ассамблея Совета Европы.

Поводом для запроса послужила позиция Мальты, которая сочла «трудным» выполнить правило Ассамблеи о включении кандидата-женщины в список кандидатов в судьи Европейского суда. Судья от Мальты был избран в январе 1998 г. с шестилетним мандатом. Власти этой страны дважды представляли список, состоящий исключительно из кандидатов мужского пола, для его замены (направленный Комитетом Министров в Ассамблею в марте 2004 г. и в сентябре 2006 г.), однако выборы не были проведены, поскольку представленные списки не соответствовали установленным Ассамблеей правилам. Причем даже Комитет по правовым вопросам и правам человека Парламентской ассамблеи выступил с предложением согласиться на изменение правил Ассамблеи с тем, чтобы сделать эти правила удобными для одной-единственной страны, а не заставлять эту одну-единственную страну подчиниться правилам Ассамблеи. Однако Парламентская ассамблея Совета Европы заняла иную, принципиальную позицию.

Ссылаясь на свои многочисленные Резолюции (1429 (1999) от 24 сентября 1999 г., 1649 (2003), 1366 (2004) и 1426 (2005) «О кандидатах в члены Европейского суда по правам человека»), Парламентская ассамблея Совета Европы предложила Комитету Министров внести изменения в ст. 22 Конвенции («Выборы судей») в контексте составления проекта Протокола N 14 к Конвенции.

В частности, Ассамблея посчитала недостаточным просто констатировать, что гендерный состав Суда отражает низкую представленность женщин в судейском корпусе государств — членов Совета Европы. В интересах справедливости и повышения эффективности Суда Комитету Министров, Ассамблее и Высоким Договаривающимся Сторонам следует учитывать эту проблему при рассмотрении процедур о назначении судей.

В дополнение к обоснованно высоким моральным и профессиональным требованиям к кандидатам, закрепленным в п. 1 ст. 21 Конвенции, Ассамблея рекомендовала Комитету Министров предложить правительствам государств — членов Совета Европы перед представлением списка кандидатов на должность судьи Европейского суда по правам человека учитывать еще шесть дополнительных критериев и позитивным образом удостоверять, что:

а) предложение выдвигать кандидатуры было опубликовано в специализированной прессе;

б) кандидаты обладают опытом в области защиты прав человека;

в) в списке в любом случае представлены кандидаты обоего пола;

г) кандидаты в достаточной степени владеют как минимум одним официальным языком;

д) имена кандидатов указаны в алфавитном порядке;

е) по возможности в список не должны включаться кандидаты, чьи выборы могут привести к необходимости назначения судьи ad hoc.

Ассамблея предложила Комитету Министров в преддверии предстоящего пересмотра Конвенции внести в нее следующие поправки:

«Статья 22. Выборы судей

  1. …содержащий по меньшей мере по одному кандидату каждого пола (остальное без изменений)…
  2. Аналогичная процедура действует для замещения судей, вынужденных уйти в отставку (остальное без изменений)…».

В своем ответе, составленном 20 апреля 2005 г. (документ CM/AS(2005)Rec1649 final), Комитет Министров Совета Европы inter alia указал, что Комитет Министров принял к сведению шесть критериев, обозначенных в Рекомендации, и предлагает правительствам Договаривающихся Сторон приложить все усилия для их соблюдения при подготовке списков кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека. Тем не менее Комитет Министров считает, что критерий «в» (т.е. «что в списке в любом случае представлены кандидаты обоего пола») не должен рассматриваться как препятствующий независимому органу, участвующему в национальной процедуре выдвижения кандидатов, предлагать свое мнение относительно сравнительной оценки качеств трех названных кандидатов. В этой связи Комитет Министров предложил Ассамблее рассмотреть возможность изменения ее собственных правил, с тем чтобы предусмотреть исключения из правил, в соответствии с которыми «власти соответствующей Договаривающейся Стороны могут представить Комитету Министров и Ассамблее убедительные доводы о том, что для соблюдения требований, касающихся личных характеристик кандидатов, они могут представить список, в котором представлены кандидаты только одного пола…».

В связи с вышеизложенной позицией Комитет Министров решил не вносить дополнительных изменений в Протокол N 14 к Конвенции и оставил ст. 22 Конвенции без изменений.

В свою очередь, Ассамблея приняла решение не рассматривать списки кандидатов в случае, если: «…б) в список не включен по крайней мере один кандидат каждого пола, за исключением тех случаев, когда кандидаты принадлежат к полу, недопредставленному в Суде, а именно к полу, которому принадлежит менее 40 процентов от общего количества судей».

Ассамблея настаивала на том, что даже если предположить отсутствие в государстве достойного кандидата — женщины на место судьи Европейского суда, Конвенция позволяет предложить такого кандидата из числа иностранцев. В доводах Ассамблеи указывалось, что Мальта не самое маленькое государство — член Совета Европы. Население этой страны насчитывает около 400 тыс. жителей, половина из них женщины. В Мальте две судьи-женщины и шесть женщин — мировых судей и большое число женщин являются адвокатами (действовавший на тот момент судья Европейского суда Джованни Бонелло, избранный от Мальты, прежде чем был избран судьей, являлся адвокатом, занимавшимся частной практикой). Таким образом, по мнению Ассамблеи, в стране много женщин, которые могли бы выступить в роли потенциальных кандидатов. В сущности, Мальта могла бы даже выбрать кандидата в судьи из числа самых известных в мировом масштабе правозащитниц — от Мэри Робинсон (Mary Robinson) и Асмы Яхангир (Asma Jahangir) до Ширин Эбади (Shirin Ebadi).

Таким образом, действительным препятствием для включения в представленный Мальтой список кандидатов квалифицированной женщины-кандидата является, по мнению Ассамблеи, не отсутствие квалифицированных женщин-кандидатов, а отсутствие уважения в отношении принципа гендерного равенства.

В результате Комитет Министров решил обратиться в Европейский суд за консультативным заключением с двумя вопросами:

а) может ли список кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека, которые удовлетворяют требованиям, закрепленным в ст. 21 Конвенции, быть отклонен исключительно на основании признаков, связанных с половой принадлежностью?

б) нарушают ли Резолюция 1366 (2004) и Резолюция 1426 (2005) обязанности Парламентской ассамблеи Совета Европы согласно ст. 22 Конвенции рассматривать список кандидатов или имя кандидата в таком списке на основании требований, закрепленных в ст. 21 Конвенции?

Европейский суд провел анализ положений, регулирующих формирование состава следующих международных судов: Международного суда ООН, Международного трибунала по морскому праву, Международного уголовного суда, Международного уголовного трибунала по Руанде, Международного уголовного трибунала по бывшей Югославии, Суда Европейских сообществ, Межамериканского суда по правам человека и Африканского суда по правам человека и народов. Анализ показал, что хотя все страны при формировании своего состава используют географические и правовые критерии, критерий представительства по признакам половой принадлежности применяется в меньшей степени. Только Международный уголовный суд и Африканский суд по правам человека и народов предусматривают не имеющие обязательной силы правила, направленные на обеспечение сбалансированного представительства полов при формировании их состава.

В своем консультативном заключении, вынесенном 12 февраля 2008 г., Европейский суд прежде всего ответил на вопрос о своей компетенции согласно ст. 47 Конвенции, которая ограничена «юридическими вопросами, касающимися толкования положений Конвенции и Протоколов к ней» <1>. Суд посчитал, что поставленный вопрос касается прав и обязанностей Парламентской ассамблеи в процедуре выбора судей, которые вытекают из ст. 22 Конвенции в частности и из Конвенции в целом. Соответственно, независимо от подтекста этого вопроса он является вопросом юридического характера и как таковой подпадает под компетенцию Европейского суда согласно п. 1 ст. 47 Конвенции.

———————————

<1> Цит. по: Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2008. N 4.

 

В своем консультативном заключении Европейский суд отметил, что для авторитета Суда и качества его решений крайне необходимо, чтобы в его состав входили члены самого высокого морального и юридического статуса.

Парламентская ассамблея должна избирать судей, исходя из оснований, закрепленных в ст. 22 Конвенции, она также обладает, при отсутствии в этой статье более детализированных указаний, определенной свободой в вопросе определения процедуры избрания судей. Так, например, в этих целях Парламентская ассамблея разработала образец резюме для кандидатов, которых она также приглашает на личное собеседование, проводимое Специальным подкомитетом, созданным для этой цели. То есть задача избрания судей в Европейский суд обязательно влечет за собой возможность оценивать кандидатов, которая выливается, в частности, в избрание одного кандидата из трех представленных.

Задача Европейского суда состоит в том, чтобы определить, может ли Парламентская ассамблея отклонять представленный ей список кандидатов на том основании, что условие, которое прямо не закреплено в п. 1 ст. 21 Конвенции, не было соблюдено, в данном случае условие, согласно которому в соответствии с положениями Резолюций 1366 (2004) и 1426 (2005) Парламентской ассамблеи в каждый список кандидатов должен быть включен по крайней мере один кандидат того пола, который недостаточно представлен в Европейском суде.

Главной причиной, по которой одним из судей, слушающих дело, должен являться «национальный судья» — правило, которое восходит к истокам Конвенции и сегодня закреплено в п. 2 ст. 27 Конвенции, — заключается именно в том, чтобы судьи, рассматривающие дело, были в полной мере знакомы с применимым национальным законодательством государства-ответчика и контекстом, в котором оно было сформировано. Следовательно, требовать, чтобы государство назначило кандидата, имеющего гражданство другой страны, только для того, чтобы был обеспечен принцип гендерного равенства, было бы несовместимо с положениями Конвенции.

В любом случае ясным является тот факт, что без введения каких-либо исключений из правила, в соответствии с которым в список кандидатов на должность судей должны в обязательном порядке быть включены кандидаты того пола, который недостаточно представлен в Европейском суде, нынешняя практика Парламентской ассамблеи несовместима с положениями Конвенции.

Суд пришел к выводу, что Парламентская ассамблея не может отклонять рассматриваемый список кандидатов в судьи исключительно на том основании, что такой кандидат не отвечает принципу гендерного равенства. Таким образом, в максимально короткие сроки должны быть определены и предусмотрены исключения из принципа, согласно которому списки кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда должны в обязательном порядке содержать кандидата того пола, который недостаточно представлен в Европейском суде.

Доказательство тому — принятие без всяких оговорок латвийского, а позднее шведского списков, состоявших исключительно из женщин. Сейчас, когда число женщин-судей уже превысило 40% состава Суда, необходимость в таком цензе отпала.

В представленном консультативном заключении Европейский суд по запросу Комитета Министров дал толкование положений ст. ст. 21 и 22, находящихся в разд. II Конвенции. Последнее по времени консультативное заключение было принято Большой Палатой Суда 22 января 2010 г. и вновь по инициативе Парламентской ассамблеи Совета Европы. Причем и в этом случае вопрос касался толкования ст. 22 Конвенции.

Более четырех месяцев прошло с 27 апреля 2007 г., момента передачи властями Украины в Парламентскую ассамблею Совета Европы в установленном порядке согласованного в национальном парламенте списка из трех кандидатов в судьи Европейского суда. Двое из трех кандидатов уже прошли личное собеседование, проводимое Специальным подкомитетом, созданным для этой цели, когда президент Украины своим указом отозвал список кандидатов в судьи Европейского суда. Власти Украины изменили список, заменив в нем кандидата, уже прошедшего собеседование в подкомитете ПАСЕ. Последняя приняла Резолюцию 1875 (2009) от 23 июня 2009 г., которой рекомендовала Комитету Министров обратиться в Европейский суд с запросом консультативного заключения. В июле 2009 г. Комитет Министров Совета Европы в соответствии со ст. 47 Конвенции направил запрос в Европейский суд.

Вопросы о вынесении консультативного заключения были сформулированы Комитетом Министров следующим образом.

  1. (а) Может ли список из трех кандидатов, выдвинутых Высокой Договаривающейся Стороной для избрания в качестве судьи Европейского суда по правам человека и представленный в Парламентскую ассамблею, быть отозван и заменен на новый список из трех кандидатов от этой Высокой Договаривающейся Стороны? Если да, то существуют ли какие-либо ограничения по времени?

(б) Могут ли кандидаты на должность судьи Европейского суда по правам человека рассматриваться как выдвинутые Высокой Договаривающейся Стороной по смыслу ст. 22 Европейской конвенции по правам человека, если список, содержащий их имена, был отозван Высокой Договаривающейся Стороной?

(в) Обязана ли Парламентская ассамблея принять во внимание список кандидатов, представленный Высокой Договаривающейся Стороной, который заменяет собой ранее представленный список, отозванный этой Высокой Договаривающейся Стороной?

  1. (а) Если один или несколько кандидатов в списке кандидатов, представленном Парламентской ассамблее Высокой Договаривающейся Стороной, отозван(-ы) до того, как Парламентская ассамблея проголосовала по списку, обязана ли эта Высокая Договаривающаяся Сторона в соответствии с Европейской конвенцией представить дополнительного кандидата или кандидатов для дополнения списка или она имеет право подать новый список?

(б) Являются ли условия, изложенные в п. п. 1 и 2 Приложения к Резолюции 1432 (2005) Парламентской ассамблеи Совета Европы, нарушением обязанностей Ассамблеи, перечисленных в ст. 22 Европейской конвенции по правам человека, чтобы рассмотреть список или лицо из этого списка в соответствии с критериями, перечисленными в ст. 21 Конвенции <1>?

———————————

<1> Grand Chamber Advisory Opinion on certain legal questions concerning the lists of candidates submitted with a view to the election of judges to the European court of Human Rights (N 2), 22 January 2010.

 

Большая Палата Европейского суда, опираясь на положения Конвенции и ранее принятые Парламентской ассамблеей Резолюции по аналогичным вопросам, а также на свое консультативное заключение от 12 февраля 2008 г., вынесла консультативное заключение по всем вопросам п. 1 и по п. 2 «а». Касательно вопроса по п. 2 «б» Большая Палата решила, что он не находится в пределах компетенции Европейского суда, определенной в ст. 47 Конвенции. По мнению Большой Палаты, эта часть запроса не направлена на получение консультативного заключения по юридическим вопросам, касающимся «интерпретации Конвенции и Протоколов к ней» по смыслу п. 1 ст. 47 Конвенции.

По первому вопросу Большая Палата пришла к заключению, что Высокие Договаривающиеся Стороны могут отозвать и заменить список кандидатов на должность судьи в Суде, но только при условии, что они сделают это в срок, определяемый для представления списка в Парламентскую ассамблею. После этой даты Высокие Договаривающиеся Стороны больше не имеют права на отзыв своих списков.

Опираясь на свой ответ на первый вопрос, Большая Палата построила ответы на следующие вопросы. На вопрос 1 «б», по мнению Большой Палаты, следует ответить следующим образом: кандидаты из списка, снятого с рассмотрения Высокой Договаривающейся Стороной, не могут больше рассматриваться в качестве кандидатов, если отзыв списка произошел после срока, указанного в ответе на первый вопрос. По той же логике на вопрос 1 «в» ответ звучит следующим образом: кандидаты из нового списка должны рассматриваться Парламентской ассамблеей, если предыдущий список был снят до срока, указанного в ответе Большой Палаты на первый вопрос.

Отвечая на вопрос 2 «а», Большая Палата отметила, что Высокие Договаривающиеся Стороны в срок, установленный для представления списка в Парламентскую ассамблею, могут либо заменить любого из отсутствующих кандидатов, либо представить новый список из трех кандидатов. Если, однако, отзыв списка происходит после этой даты, Высокая Договаривающаяся Сторона должна быть ограничена в замене любых отсутствующих кандидатов.

Учитывая данное консультативное заключение Европейского суда, Парламентская ассамблея утвердила тот список, который был представлен ранее, и избрала судьей от Украины женщину (Ганна Ютковская).

Из сказанного можно сделать вывод, что опыт Суда по даче консультативных заключений является очень скромным и, судя по ситуациям, которые послужили основанием для обращения Комитета Министров Совета Европы с запросами о даче консультативных заключений, не приходится рассчитывать, что количество таких запросов будет расти. Несмотря на то что институт дачи консультативных заключений не получил широкого распространения в отношениях между Комитетом Министров Совета Европы и Европейским судом, он подтвердил свою жизнеспособность и востребованность в исключительных ситуациях.

 

Особенности консультативных заключений, предоставляемых Европейским судом по Протоколу N 16 к Конвенции

 

Вопрос предоставления высшим судам государств-участников права обращения в Европейский суд с запросами о получении консультативных заключений по толкованию положений Конвенции и Протоколов к ней фигурировал в Докладе Группы Мудрецов, который был представлен в Комитет Министров Совета Европы 10 ноября 2006 г. Затем данный вопрос обсуждался на всех трех конференциях высокого уровня «О будущем Европейского суда по правам человека», состоявшихся в Интерлакине, Измире и Брайтоне (см. о них ранее). В п. 12 Брайтонской декларации данное предложение было записано для его дальнейшей реализации Комитетом Министров Совета Европы. Право высших судов государств-участников на обращение в Европейский суд с запросами о получении консультативных заключений по толкованию положений Конвенции и Протоколов к ней нашло воплощение в Протоколе N 16 к Конвенции, который 2 октября 2013 г. был предложен Комитетом Министров Совета Европы к подписанию государствами — участниками Конвенции.

Надо отметить, что Протокол N 15 к Конвенции, предусматривающий внесение поправок в текст преамбулы к Конвенции и создание системы контроля, предусматривает его ратификацию всеми 47 государствами-участниками, т.е. он не вступит в силу, пока последнее из государств-участников не ратифицирует его (авторский перевод Протокола N 15 см. в разделе «Тексты и материалы» настоящего Ежегодника).

В отличие от Протокола N 15 к Конвенции, Протокол N 16 является дополнительным, или факультативным, и вступает в силу сразу после его ратификации десятью странами — участницами Конвенции. Соответственно, и действовать он будет только в отношении тех стран, которые его ратифицировали (авторский перевод Протокола N 16 см. в разделе «Тексты и материалы» настоящего Ежегодника).

В Протоколе N 16 к Конвенции прописана процедура обращения высших судов государств — участников Конвенции с запросами о получении консультативных заключений. Прежде всего в нем оговаривается, что такое право получат только те высшие суды и трибуналы государств — участников Конвенции, которые будут перечислены в ратификационных грамотах государств, адресованных к Генеральному секретарю Совета Европы. При этом имеется оговорка, позволяющая государствам впоследствии внести изменения в данный список. Таким образом, высшие суды и трибуналы, поименованные в ратификационных грамотах государств — участников Конвенции, получают право с момента вступления в силу Протокола N 16 к Конвенции обращаться в Европейский суд с запросами о получении консультативных заключений по вопросам толкования или применения прав и свобод, определенных в Конвенции или в Протоколах к ней. Причем в п. 2 ст. 1 Протокола N 16 к Конвенции оговаривается, что запрашивающие суды или трибуналы могут запросить у Суда консультативное заключение только в связи с делом, находящимся у него на рассмотрении. То есть право на запрос строго ограничено теми делами, которые еще подлежат рассмотрению. Таким образом, высшие суды получают возможность до принятия решения, которое впоследствии, возможно, придется отменять в связи с его несоответствием положениям Конвенции и Протоколов к ней, получить консультативное заключение Европейского суда и с его учетом принять выверенное решение, которое, скорее всего, уже не будет противоречить практике и правовым позициям Европейского суда по толкованию Конвенции и Протоколов к ней. Высшему судебному органу государства в своем запросе, адресованном Европейскому суду, необходимо разъяснить причины своего запроса и представить правовое и фактическое обоснование находящегося на рассмотрении дела.

Запросы высших судов поступают на рассмотрение Комитета из пяти судей Большой Палаты, который принимает решение о передаче запроса для вынесения консультативного заключения в Большую Палату. Единственный момент, который должен уточнить Комитет Большой Палаты перед принятием запроса, — находится ли запрашивающий судебный орган в списке, приложенном к ратификационной грамоте. В случае одобрения Комитетом Большой Палаты запроса он передается в Большую Палату Суда для вынесения консультативного заключения.

Протокол N 16 к Конвенции вносит изменение в порядок формирования Комитета Большой Палаты, вводя в его состав ex officio судью, избранного от государства, направившего запрос. По существу, реализуется общий подход Суда к рассмотрению жалоб, поступающих от государств — участников Конвенции, поскольку судья, избранный от государства, от которого поступила жалоба, в силу Конвенции и Регламента Суда является «сквозным» судьей, т.е. ex officio входит в состав всех палат Европейского суда при рассмотрении ими жалоб государства, от которого избран судья Европейского суда. Только в случае отсутствия в составе судей Европейского суда судьи, избранного от государства, от которого поступил запрос, или в случае отсутствия у судьи возможности участвовать в работе Большой Палаты Председатель Европейского суда назначает такого судью из списка судей ad hoc, заранее представленного государством, от которого исходит запрос, и данный судья будет заседать с полномочиями судьи, избранного от государства, обратившегося с запросом, либо Председатель Европейского суда назначает в качестве такового одного из действующих судей (правило 24 Регламента Суда).

На слушаниях в Большой Палате в процедуре выработки консультативного заключения имеет(-ют) право принимать участие как представитель(-и) органа, обратившегося с запросом, так и Комиссар Совета Европы по правам человека. Кроме того, Председателю Суда предоставляется право пригласить на слушания или на отдельные его этапы представителей любого государства — участника Конвенции.

Основное требование, которое ст. 4 Протокола N 16 к Конвенции предъявляет к консультативным заключениям, вырабатываемым Большой Палатой, состоит в том, что они должны быть обоснованными. Это значит, что консультативные заключения должны базироваться на положениях Конвенции и Протоколов к ней, а также на правовых позициях, выработанных Судом, и его прецедентах.

В случае отсутствия единогласного мнения судей любой судья правомочен выразить особое мнение. Стандартная практика Суда, действующая при принятии постановлений палатами и Большой Палатой Суда, теперь переносится и на процедуру принятия консультативных заключений.

Принятые Большой Палатой Европейского суда консультативные заключения направляются в адрес запросившего суда или трибунала, а также в адрес уполномоченного при Европейском суде, представляющего государство, обратившееся с запросом о даче консультативного заключения органа.

Консультативные заключения публикуются в том же порядке, что и другие судебные акты Европейского суда.

Последний момент, который регулирует Протокол N 16 к Конвенции, относится к необязательности консультативных заключений. Очевидно, однако, что, несмотря на необязательность консультативных заключений, национальные высшие судебные органы должны понимать, что при принятии на национальном уровне судебного решения, противоречащего правовым позициям Суда, зафиксированным в консультативном заключении, жалоба в случае ее направления в Европейский суд будет рассмотрена с применением тех же правовых позиций и с теми же выводами, как они были сформулированы в консультативном заключении. Поэтому учитывать выводы Европейского суда, сделанные им в консультативных заключениях, скорее всего, придется, иначе будет неясна цель обращения с запросом.

Протокол N 16 к Конвенции представляет собой новый этап взаимодействия между высшими судебными органами государств — участников Конвенции и Европейским судом. Прописанная в нем процедура прямого взаимодействия высших судебных органов государств — участников Конвенции с Европейским судом призвана углубить взятый Европейским судом курс на диалог европейских и национальных судей.

Одновременно хотелось бы отметить существенный недостаток Протокола N 16 к Конвенции, который, скорее всего, осложнит обращение высших судов с запросами о даче консультативных заключений. Дело в том, что все национальные суды при ответе на поступившие им жалобы связаны процессуальными сроками. Так, согласно ч. 2 ст. 327.2 ГПК РФ Верховный Суд РФ рассматривает поступившее по апелляционным жалобе, представлению дело в срок, не превышающий трех месяцев со дня его поступления. Очевидно, что за этот срок обратиться в Европейский суд с запросом о даче консультативного заключения и получить его от Европейского суда нереально. Нельзя забывать, что Европейский суд при получении запроса о даче консультативного заключения, как, впрочем, и при рассмотрении всех поступающих ему жалоб, такими процессуальными сроками не связан. Поэтому в будущем, чтобы высшие национальные судебные органы имели возможность обращаться в Европейский суд с запросами без нарушения процессуальных сроков, установленных для рассмотрения поступающих им жалоб, надо будет либо пересматривать установленные национальными законами и кодексами процессуальные сроки, либо дополнять Протокол N 16 к Конвенции, вводя такие сроки на дачу Европейским судом консультативных заключений. Последний путь видится более перспективным, поскольку может стать отправной точкой для установления процессуальных сроков на рассмотрение жалоб самим Европейским судом.

В любом случае начало прямого диалога Европейского суда с высшими судами стран — участниц Конвенции — это новый и важный этап развития Европейского суда, который начнется с момента вступления в силу Протокола N 16 к Конвенции. И как точно высказался по этому поводу профессор Фредерик Сюдр, «Протокол N 16 к Конвенции нацелен на то, чтобы заменить эти спорные, а значит, конфликтные отношения между юрисдикцией государства-члена и Европейским судом по правам человека на сотрудничество, основанное на диалоге судей, создав, таким образом, превентивный механизм рассмотрения жалоб. Он позволит национальным органам юстиции, опираясь на мнение Суда, соотнести меры, предусмотренные Конвенцией, с национальным законодательством и заранее подправить несоответствия, если они обнаружатся. Таким образом, будет прервана бесконечная череда нарушений-наказаний, что даст возможность национальной судебной системе вмешаться до того, как нарушение произойдет» <1>.

———————————

<1> Фредерик Сюдр. Субсидиарность — «новые рамки» для Европейского суда по правам человека (о дополнении Конвенции Протоколами N 15 и N 16) // Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2014. N 6.

 

Остается надеяться, что подготовка Судом консультативных заключений на запросы национальных судов не парализует его деятельность, особенно работу Большой Палаты, уже «выдающей» от 20 до 30 постановлений в год, а ведь известно, что основное предназначение этих постановлений Большой Палаты — дать развернутое толкование положений Конвенции по сложным, нередко спорным вопросам. Таким образом, в случае вступления в силу Протокола N 16 к Конвенции Европейскому суду предстоит очередное испытание на прочность ввиду увеличения его нагрузки. Не следует забывать, что грядет еще одно важное событие — присоединение Европейского союза к Конвенции со всеми вытекающими из этого правовыми, политическими и организационными последствиями.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code