СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

К СТАТЬЕ 13 КОНВЕНЦИИ
М.А. ФИЛАТОВА

Решение выявленных в решениях ЕСПЧ структурных проблем национальных систем сегодня рассматривается как основной способ повышения эффективности всего конвенционного механизма. В статье анализируются структурные проблемы, свойственные российской правовой системе, их устойчивый характер, а также пути и перспективы их преодоления в обозримом будущем.

 

  1. О мерах общего характера как средстве повышения эффективности деятельности Европейского суда по правам человека

 

Сегодня вряд ли можно ставить под сомнение то значительное влияние, которое оказывают на развитие национальных правовых систем европейских стран Конвенция по правам человека и практика Европейского суда по правам человека. Осознание особой роли Европейской конвенции и Европейского суда в формировании общей системы правовых стандартов объясняет непроходящий интерес к поиску дальнейших форм и путей оптимизации деятельности Европейского суда, который, похоже, входит в новый этап своего существования. Сегодня не только в самом Суде, но и во всем европейском юридическом сообществе происходит осознание невозможности и нецелесообразности дальнейшего функционирования Суда исключительно как органа, разрешающего конкретные дела на основе индивидуальных жалоб в отношении 47 государств — участников Конвенции. Несоответствие количества жалоб, поступающих в Европейский суд, и ресурсов для их быстрого и качественного рассмотрения с определением индивидуальных способов защиты в каждом конкретном случае вынуждает искать все новые формы оптимизации деятельности Суда. На выработку мер по устранению этого несоответствия было направлено, в частности, принятие Протокола N 14 к Европейской конвенции, а обсуждение дальнейших шагов активно продолжилось в ходе конференций высокого уровня, прошедших в Интерлакене, Измире и Брайтоне.

Однако еще до вступления в силу Протокола N 14 в 2010 г. стало очевидно, что вводимый данным Протоколом комплекс мер позволяет лишь несколько нарастить «производительность» Европейского суда (в первую очередь за счет ускорения обработки неприемлемых жалоб), но он не способен кардинально изменить соотношение вновь поступающих и рассматриваемых дел и тем самым существенно сократить рассмотрение дел самим Судом, которое в настоящее время может длиться несколько лет <1>.

———————————

<1> Речь идет о делах, рассматриваемых в обычном (не приоритетном) порядке.

 

В последние годы Судом прилагаются колоссальные усилия по обеспечению баланса «входящих» и «разрешенных» дел (принцип, в самом Суде сформулированный как one-in, one-out). Однако пока Суд остается в некотором роде заложником входящего потока дел, на формирование которого он по большому счету не может влиять. Для качественного изменения ситуации необходимо радикальное снижение количества вновь поступающих жалоб, а соответственно, решение этой проблемы прежде всего на национальном уровне.

Указанная проблема имеет два аспекта: собственно количество поступающих жалоб и их качество, т.е. повторяющийся характер. Не секрет, что подавляющее число жалоб, признаваемых в итоге приемлемыми Судом, касаются достаточно небольшого набора нарушений, ставших типичными для того или иного государства. Сегодня Европейским судом используются две основные процедуры для разрешения дел-«клонов»: объединение однотипных жалоб (например, на неисполнение судебных решений или на отмену вступивших в законную силу судебных постановлений) и «пилотные постановления». Основная разница между этими процедурами, если описывать ее кратко, заключается в следующем: в «коллективном» постановлении, в котором объединено рассмотрение нескольких индивидуальных жалоб, Суд разрешает каждую из них по существу; заявителям, при наличии на то оснований, присуждается индивидуальная компенсация и индивидуально рассчитанная сумма материального ущерба, если таковой имел место. В последующих постановлениях Суд, как правило, воспроизводит ранее сделанные выводы, иногда применяя заключения, сделанные в первом деле данной категории, ко всем последующим. Ярким примером такого подхода являются российские дела об условиях содержания под стражей обвиняемых и подозреваемых <1>. Такого рода структурные проблемы иногда свойственны целой группе государств, объединенных общей историей формирования правовой и судебной системы <2>.

———————————

<1> Kalashnikov v. Russia, N 47095/99, 15 July 2002.

<2> Например, проблема недостаточной обоснованности и чрезмерной длительности заключения под стражу как меры пресечения свойственна не только России, но и некоторым другим странам — бывшим членам социалистического лагеря, в частности Болгарии и Польше. Видимо, это связано с исторически обусловленной общностью подходов к ограничению свободы как превентивной мере в уголовном судопроизводстве. Проблема чрезмерной продолжительности судебного разбирательства является наиболее распространенной среди европейских государств; в разное время Судом принимались как коллективные, так и пилотные постановления по этому вопросу в отношении ряда стран.

 

В «пилотном» же постановлении Суд, рассмотрев какое-то «модельное» дело (жалобу), обозначает в ней структурную проблему, которая затрагивается также в большом количестве других жалоб, находящихся на рассмотрении в Суде. Процедура «пилотного постановления» регулируется ст. 61 Регламента Европейского суда по правам человека (введена 21 февраля 2011 г.). В соответствии с п. 1 указанной статьи «Суд может принять решение начать процедуру пилотного постановления и вынести пилотное постановление, если факты, ставшие основанием обращения в Суд, выявляют существование в государстве-ответчике структурной или системной проблемы либо иного подобного недостатка, который привел или может привести к обращению с аналогичными жалобами» <1>.

———————————

<1> Перевод на русский язык см.: Рожкова М.А., Афанасьев Д.В., Тай Ю.В. Порядок рассмотрения жалоб в Европейском суде по правам человека. Серия «Практика Европейского суда по правам человека: комментарии, судебные прецеденты». М.: Статут, 2013. Кн. II.

 

При этом по другим жалобам, поданным относительно схожих нарушений, решение не выносится, но правительству предлагается разрешить данную структурную проблему самостоятельно, путем заключения мировых соглашений или предоставления эффективного средства правовой защиты на национальном уровне, которое зачастую еще необходимо создать <1>.

———————————

<1> Более подробно о процедуре пилотного постановления см., в частности: Диков Г.В. Правовая природа предписаний Европейского суда в рамках пилотной процедуры // Реализация Европейской Конвенции по правам человека национальными судебными системами: опыт Италии и России. Страсбург; СПб., 2013. С. 197 — 207.

 

Однако внедрение в деятельность Европейского суда новых методик и процедур обработки жалоб и рассмотрения повторяющихся («клонированных») дел не отменяет необходимости совершенствования внутригосударственных средств правовой защиты. Этой проблеме было уделено значительное внимание во всех документах, так или иначе связанных с повышением эффективности деятельности Суда: в докладе Группы Мудрецов <1>, докладе лорда Вульфа <2>, Протоколе N 14, резолюциях, принятых по итогам трех конференций высокого уровня в Интерлакене (Швейцария) <3>, Измире (Турция) <4> и Брайтоне (Великобритания) <5>. В указанных документах упор был сделан на перенос основного бремени защиты прав на национальный уровень, на принятие мер общего характера по результатам решений Европейского суда, в том числе превентивных по своей природе. По мнению большинства как «внутренних», так и «внешних» экспертов, это единственный способ в долгосрочной перспективе обеспечить снижение количества повторяющихся жалоб в Суд и дать ему возможность сосредоточиться на разрешении действительно структурных проблем, имеющих значение не для одной, а для нескольких или даже всех европейских правовых систем.

———————————

<1> Report of the Group of wise persons to the Committee of Ministers, 15 November 2006 // https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1063779.

<2> Review of the working methods of the European court of human rights, prepared by the Right Honourable the Lord Woolf (December 2005) // http://www.echr.coe.int/Documents/2005_Lord_Woolf_working_methods_ENG.pdf.

<3> High level conference on the future of the European court of human rights, Interlaken declaration, 19 February 2010 // http://echr.coe.int/Documents/2010_Interlaken_FinalDeclaration_ENG.pdf.

<4> High level conference on the future of the European court of human rights, Izmir declaration, 27 April 2011 // http://echr.coe.int/Documents/2011_Izmir_FinalDeclaration_ENG.pdf.

<5> High level conference on the future of the European court of human rights, Brighton declaration, 5 May 2013 // http://echr.coe.int/Documents/2012_Brighton_FinalDeclaration_ENG.pdf.

 

Совершенствование внутригосударственных средств защиты от нарушений прав, гарантированных Конвенцией, важно не только для обеспечения эффективности конвенционного механизма, но и в не меньшей степени для национальных систем. Последние заинтересованы в таком совершенствовании как с точки зрения исполнения международных обязательств, так и для повышения общего уровня защиты прав граждан.

Соответственно, были бы целесообразными «инвентаризация» существующих в российской правовой системе средств защиты от нарушений Конвенции, наиболее часто устанавливаемых Европейским судом в российских делах, и их анализ с точки зрения возможного совершенствования.

О совершенствовании каких средств защиты может идти речь? Прежде всего для определения структурного характера проблемы нужно обратить внимание на количество повторяющихся жалоб (со схожими фактическими обстоятельствами) и установленных нарушений («клонированных» дел). Хотя в более общем плане как структурные можно рассматривать и проблемы, порождаемые недостатками нормативного регулирования (пусть и не выраженные пока во множестве однотипных постановлений), мы предлагаем для целей настоящей статьи взять за основу именно количественный фактор — повторяемость тех или иных нарушений, на которые жалуются заявители и установленных Судом в его решениях.

Среди нарушений, наиболее часто устанавливаемых Европейским судом по российским делам, можно назвать следующие:

— неисполнение судебных решений, вынесенных по искам против государства;

— отмена вступивших в законную силу судебных решений (в порядке надзора или по вновь открывшимся обстоятельствам; в основном речь идет о делах, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства);

— ненадлежащие условия содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых;

— необоснованный выбор меры пресечения в виде заключения под стражу, чрезмерно длительное содержание под стражей;

— исчезновения людей в северокавказских республиках и недостаточная эффективность их расследования (данная категория «выросла» из так называемых чеченских дел, расширив их географию);

— применение недопустимых методов допроса задержанных и подозреваемых.

В последние годы можно говорить о появлении новых категорий повторяющихся проблем: ненадлежащее применение результатов оперативно-розыскной деятельности в уголовном процессе (провокация); недостаток процессуальных гарантий в административном процессе; дела об экстрадиции; увеличивается количество устанавливаемых Судом нарушений ст. ст. 10 и 11 Конвенции (в том числе в контексте проведения несанкционированных митингов и шествий). Если количество дел «традиционных» категорий, находящихся на рассмотрении в Европейском суде, порой исчисляется сотнями, то «новые» повторяющиеся дела пока не набрали «критической массы», их количество часто более скромно, однако в силу самого характера стоящих за ними проблем уже сейчас необходимы их осмысление и выработка возможных алгоритмов их решения на национальном уровне, не дожидаясь возможного принятия «пилотных постановлений» по таким делам.

О структурном характере проблемы может говорить не только количество однотипных жалоб, подаваемых в Европейский суд, но и форма их разрешения Судом. В частности, по первой из категорий дел, упомянутой в приведенном выше списке (неисполнение судебных решений, вынесенных по искам против государства), Европейским судом вынесено уже два «пилотных постановления»: от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов против России (N 2)» и от 1 июля 2014 г. по делу «Герасимов и другие против России». Как правило, в «пилотных постановлениях» Судом устанавливается отсутствие эффективных внутригосударственных средств защиты от основного «структурного» нарушения, т.е. нарушение ст. 13 Конвенции. Соответственно, еще одним признаком «пилотного постановления» можно считать содержащееся в нем требование к государству-ответчику о создании на внутригосударственном уровне эффективных средств правовой защиты от рассматриваемых нарушений. Все три «пилотных постановления», вынесенные ЕСПЧ по жалобам против России к ноябрю 2014 г., такое обязательство устанавливают. Рассмотрим это обязательство подробнее.

 

  1. Неисполнение судебных решений: вопросы остаются

 

Первое «пилотное Постановление» от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов против России (N 2)», как отмечалось выше, было посвящено проблеме неисполнения судебных решений, вынесенных по искам против государства и предусматривающих выплату денежных сумм из государственного бюджета. Итогом вынесения данного Постановления стало принятие Федерального закона от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» <1> (далее — Закон о компенсации), т.е. создание внутригосударственного средства правовой защиты от указанного нарушения. Данное средство защиты уже было признано Европейским судом эффективным в том, что касается исполнения решений, вынесенных по искам о взыскании с государства или его публичных агентов (бюджетополучателей) денежных сумм <2>. Таким образом, данное дело можно считать удачным примером разрешения структурной проблемы российской правовой системы по итогам принятия решения ЕСПЧ.

———————————

<1> СПС «КонсультантПлюс».

<2> Fakhretdinov & Others v. Russia (dec.), N 26716/09, 67576/09, 7698/10, 23 September 2010, § 27; Nagovitsyn and Nalgiyev v. Russia, N 27451/09 and 60650/09, 23 September 2010.

 

В то же время нельзя не отметить и важные изменения в регулировании самого механизма исполнения решений по бюджетным обязательствам государства — он стал намного более отлаженным, устранил многие препятствия технического характера для эффективного исполнения решений по искам денежного характера, поданным к государству. Таким образом, помимо видимого компенсаторного средства защиты, Постановление ЕСПЧ по делу «Бурдов против России (N 2)» имело своим последствием и не столь явный, но не менее значимый результат в виде совершенствования самого механизма исполнения.

При этом, однако, остался нерешенным вопрос об эффективном средстве правовой защиты от неисполнения решений, предусматривающих какие-либо обязательства государства натурального характера (предоставление жилья, передача имущества, оказание услуг и т.п.). Этот вопрос стал предметом рассмотрения Суда в Постановлениях от 17 апреля 2012 г. по делам «Илюшкин и другие против России» (жалоба N 5734/08 и др.) и от 17 апреля 2012 г. «Калинкин и другие против России» (жалоба N 16967/10 и др.). Европейский суд установил нарушение ст. ст. 6 (п. 1), 13 Конвенции и ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции в связи с неисполнением государством своих обязательств в натуре (речь шла о предоставлении жилья военнослужащим). При этом Суд с сожалением отметил, что, несмотря на принятие Закона о компенсации, проблема предоставления эффективного внутригосударственного средства правовой защиты от неисполнения государством своих обязательств в натуре, установленных судебным решением, осталась нерешенной.

В Постановлении по делу «Герасимов и другие против России», посвященном той же проблеме неисполнения государством обязательств в натуре, установленных судебным решением <1>, Суд вновь использовал механизм «пилотного постановления», указав, в частности, что «…большие группы людей по-прежнему лишены эффективных внутригосударственных средств правовой защиты и поэтому вынуждены обращаться в Европейский суд, добиваясь возмещения ущерба, причиненного примитивными нарушениями их конвенционных прав…» (§ 134). Европейский суд вновь проанализировал практику российских судов по применению Закона о компенсации и пришел к выводу, что «внутригосударственное средство правовой защиты, предусмотренное Законом о компенсации, оказалось недоступным заявителям по настоящим делам» (§ 161). Кроме того, Европейский суд указал, что сделанный Конституционным Судом РФ вывод о том, что Закон о компенсации не запрещает заявителям подавать гражданские иски о компенсации ущерба на основании Гражданского кодекса РФ <2>, не означает, что эта возможность достаточно эффективна в практическом отношении с точки зрения требований Конвенции. Как отмечал Европейский суд ранее в своих решениях, возможность получения такой компенсации не исключена целиком и полностью (а в некоторых редких случаях такая компенсация действительно присуждалась), но это средство правовой защиты не дает разумных шансов на благоприятный для заявителя результат рассмотрения дела, будучи, в частности, обусловлено установлением вины властей (§ 163). На основании вышеизложенного Европейский суд подтвердил свои ранее сделанные выводы об отсутствии в России эффективного внутригосударственного средства правовой защиты, «позволяющего сократить — или компенсировать — задержки в исполнении решений российских судов, вынесенных против органов государственной власти, по всем делам, не подпадающим под действие Закона о компенсации, сфера применения которого ограничена» (§ 165).

———————————

<1> Более подробно о предыстории принятия Постановления «Герасимов и другие против России» и его содержании см.: Ковлер А.И. «Герасимов и другие против России» — новое «пилотное» постановление Европейского суда // Международное правосудие. 2014. N 3.

<2> Речь идет об Определениях Конституционного Суда РФ от 18 января 2011 г. N 45-О-О и от 8 февраля 2011 г. N 115-О-О // СПС «КонсультантПлюс».

 

Решая вопрос о применении мер общего характера в порядке ст. 46 Конвенции, ЕСПЧ указал, во-первых, на существо проблемы и на ее структурный характер. В частности, он отметил, что в списке дел, подлежащих рассмотрению Судом, все еще находится около 600 аналогичных дел (об исполнении судебных решений, предусматривающих обязательства государства в натуре), что свидетельствует о широкой распространенности проблем, лежащих в основе соответствующих нарушений, и о настоятельной необходимости найти их эффективное решение. Суд указал, что его многочисленные постановления указывают на колоссальный разрыв между, с одной стороны, социальными обязательствами государства по предоставлению жилья определенным лицам и, с другой стороны, неспособностью органов власти, выступающих в качестве ответчиков, выполнить эти обязательства, чаще всего со ссылкой на недостаточность имеющихся ресурсов (§ 213, 214). Это что касается содержательного аспекта проблемы, которая, по мнению Европейского суда, усугубляется длящимся отсутствием эффективных внутригосударственных средств правовой защиты в связи с такого рода очевидными и периодически возникающими нарушениями.

Разрешая вопрос о применении мер общего характера, Европейский суд воздержался от каких-либо конкретных рекомендаций, указав лишь, что государство-ответчик может самостоятельно выбирать средства, которые оно будет использовать для исполнения постановления; здесь возможен спектр мер — от распространения действия Закона о компенсации на все дела о неисполнении судебных решений, вынесенных по искам против государства, до истолкования соответствующих норм Верховным Судом РФ или Конституционным Судом РФ (§ 224). Внутригосударственное средство защиты должно быть предусмотрено в российском законодательстве в течение одного года с момента вступления в силу данного Постановления (§ 226) <1>.

———————————

<1> Постановление стало окончательным 1 октября 2014 г., соответственно, речь идет о сроке до 1 октября 2015 г. Впрочем, в случае с принятием мер общего характера по итогам Постановления «Бурдов против России (N 2)» эти меры также были приняты с опозданием.

 

При определении параметров эффективности внутригосударственного средства защиты по делам о неисполнении или о задержках в исполнении решений национальных судов следует иметь в виду признаки, сформулированные Комитетом Министров Совета Европы в промежуточной Резолюции от 19 марта 2009 г. CM/ResDH(2009)43, касающейся исполнения Постановления ЕСПЧ от 7 июля 2005 г. по делу «Шпаковский против России» (Shpakovskiy v. Russia) (жалоба N 41307/02). В указанной Резолюции Комитет Министров указал, в частности, следующее:

«Что касается внутригосударственных средств правовой защиты:

…Подчеркивая, что предоставление таких средств правовой защиты еще более актуально в случае повторяющихся нарушений, для того чтобы расширить возможности по устранению вредных последствий нарушений в рамках национальной судебной системы до проведения более обстоятельных реформ, которые потребуют больших временных затрат…

Напоминая, что, для того чтобы такое средство правовой защиты было эффективным по делам о неисполнении или о задержках в исполнении решений национальных судов, должны соблюдаться следующие ключевые требования Конвенции:

— человек не должен доказывать наличие морального вреда, поскольку имеются серьезные основания полагать, что этот вред является прямым следствием самого нарушения;

— установление вины соответствующих должностных лиц или органа власти не должно становиться условием выплаты компенсации, так как в соответствии с Конвенцией государство объективно несет ответственность за то, что его органы власти не исполнили вынесенных против них судебных решений в разумный срок;

— размер компенсации не должен быть необоснованным по сравнению с компенсациями, которые присуждал Европейский суд по аналогичным делам;

— должны предусматриваться достаточные бюджетные ассигнования для обеспечения того, чтобы компенсация выплачивалась безотлагательно и, как правило, не позднее шести месяцев с момента вступления в законную силу судебного решения, которым была присуждена компенсация…» <1>.

———————————

<1> Цитируется по тексту Постановления ЕСПЧ «Герасимов и другие против России», п. 113 (перевод дан в журнале «Права человека. Практика Европейского суда по правам человека» (2014. N 10)).

 

Вскоре после принятия «пилотного Постановления» по делу Герасимова в российской прессе появилась информация о подготовке Министерством юстиции РФ законопроекта о внесении изменений в Закон о компенсации с целью расширения сферы его действия <1>. Очевидно, что законопроектная работа в этом направлении идет, однако пока неясны даже ориентировочные сроки возможного принятия данного закона <2>.

———————————

<1> См. информацию о данном законопроекте Минюста России: http://www.kommersant.ru/doc/2552166.

<2> На момент подготовки настоящей статьи (ноябрь 2014 г.) общественное обсуждение указанного проекта еще не начиналось.

 

Также остался неохваченным в Законе о компенсации (с учетом толкования сферы его применения, по пути которого пошла судебная практика) вопрос об ответственности государства за неисполнение судебных решений муниципальными унитарными предприятиями и иными «государство-зависимыми» субъектами, которые в практике ЕСПЧ зачастую рассматриваются как имеющие такую степень зависимости от воли собственника при осуществлении их деятельности, что собственник (в лице государства или муниципального образования) должен нести ответственность за неисполнение ими своих обязательств. В российском законодательстве, как известно, ситуация иная: субсидиарная ответственность государства за действия таких субъектов ограничена рядом условий.

Вопрос об ответственности государства по обязательствам ГУПов и МУПов становился предметом рассмотрения ЕСПЧ, в частности, в Постановлении по жалобе Yershova v. Russia <1>. Суд подчеркнул, что правовой статус предприятия по национальному праву не является для него решающим с точки зрения определения ответственности государства по обязательствам таких субъектов в контексте Конвенции. Не принял Европейский суд и аргумент правительства об институциональной и оперативной самостоятельности таких предприятий, указав, что подобная самостоятельность последних существенно ограничена наличием тесных институциональных связей с государством, а также множеством ограничений в пользовании и распоряжении имуществом.

———————————

<1> Yershova v. Russia, N 1387/04, 8 April 2010.

 

Указанное Постановление было принято Судом еще до вступления в силу Закона о компенсации, однако сформулированные в нем подходы сохраняют свою силу, поскольку Законом о компенсации проблема ответственности МУПов и ГУПов (и их аналогов в новом правовом регулировании) так и не была решена.

Недавно практика Суда по вопросам ответственности государства за неисполнение судебных решений государственными и муниципальными предприятиями пополнилась новыми решениями, где выводы ЕСПЧ были дифференцированы. Так, в решении о приемлемости жалобы от 16 сентября 2014 г. Samsonov v. Russia (жалоба N 2880/10) Суд, сославшись на свою более раннюю практику, отметил, что, несмотря на формальное закрепление юридического статуса этих предприятий как коммерческих организаций, с определенной автономией в оперативном управлении, они тем не менее обладают специальным статусом, поскольку создаются для реализации целей деятельности государства, которые не могут быть возложены на частные организации — будь то в вопросах обороны и безопасности страны или реализации социальной политики государства. Отметив формальное закрепление в законе значительной автономии государственных и муниципальных унитарных предприятий, Суд заключил, что и на практике положение ГУПа, о котором шла речь в данном деле, мало чем отличалось от положения частных предприятий — в части оперативного управления и распоряжения переданным ему имуществом. ЕСПЧ также учел, что предприятие, о котором шла речь, не выполняло каких-либо особых публичных функций, делегированных ему государством или муниципальным образованием, а функционировало в области сельского хозяйства, открытой для конкуренции. Вывод, к которому пришел Суд: в данном деле ГУП-должник не могло рассматриваться как «правительственная организация» (organisation gouvernementale) по смыслу Конвенции, а государство не являлось лицом, ответственным за исполнение судебного решения, вынесенного в отношении ГУПа, в случае невозможности его исполнить последним.

В другом недавно вынесенном Постановлении — от 9 октября 2014 г. по делу Liseytseva and Maslov v. Russia (жалобы N 39483/05, 40527/10) (на момент написания статьи данное Постановление не вступило в силу) — речь шла об исполнении судебных решений о взыскании заработной платы с двух муниципальных унитарных предприятий заявителями, которые являлись их работниками. В отношении предприятий-должников была возбуждена процедура банкротства, и заявители не смогли получить причитающиеся им суммы. Рассматривая вопрос о доступности для заявителей эффективных внутригосударственных средств защиты, Европейский суд пришел к выводу об отсутствии таковых от неисполнения судебных решений муниципальными унитарными предприятиями, которые проходят через процедуру банкротства.

Суд определил совокупность факторов, на основании которых им может быть сделан вывод об ответственности государства по долгам государственных (муниципальных) предприятий; впрочем, ни один из этих факторов сам по себе не является определяющим. Это юридический статус предприятия (в соответствии с нормами частного или публичного права); характер его деятельности (выполнение публичных функций или обычная коммерческая деятельность); особенности осуществления им своей деятельности (монополия или чрезмерно урегулированная деятельность); институциональная независимость (пределы осуществления государством его прав собственника); характер прав, которыми наделено предприятие (являются ли они обычно присущи публичным компаниям) (Liseytseva and Maslov v. Russia, § 187, 189). Анализируя фактическую степень самостоятельности унитарных предприятий в деле Liseytseva and Maslov v. Russia, Суд пришел к выводу, что, поскольку предприятия не имели достаточной автономии от муниципальных образований, последние должны нести ответственность по долгам предприятий в случае их банкротства, в том числе за неисполнение судебных решений.

Таким образом, в отношении вопроса об ответственности государства за неисполнение судебного решения, вынесенного по иску против ГУПов или МУПов, Суд в настоящее время придерживается индивидуализированного подхода. Признавая, что с формально-юридической точки зрения унитарные предприятия пользуются значительной степенью институциональной и имущественной автономии, Суд анализирует фактический уровень контроля таких предприятий их собственником в конкретном деле, чтобы прийти к выводу о том, отвечает ли государство или муниципальное образование за неисполнение таким предприятием его обязательств.

Следовательно, в ряде дел указанной категории вопрос об эффективном внутригосударственном средстве правовой защиты по-прежнему остается открытым.

В принципе вопрос о создании внутригосударственного средства защиты от указанных выше нарушений — неисполнения судебных решений по обязательствам государства в натуре и по обязательствам государственных и муниципальных унитарных предприятий мог бы быть решен путем толкования высшими судебными органами (Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ до их объединения) норм Закона о компенсации, распространяющих его положения в том числе на случаи неисполнения решений о передаче государством какого-либо имущества. Однако, напротив, судебная практика пошла по пути ограничительного толкования положений Закона. Результатом использования такой техники будет являться, очевидно, принятие новых законодательных актов для решения указанных проблем, что не слишком рационально с точки зрения эффективности правового регулирования. Полагаем, что изначальное намерение законодателя предполагало создание эффективного средства защиты от всех вариантов неисполнения судебных решений, вынесенных против государства, — как по искам денежного характера, так и предполагающих исполнение обязательства в натуре и охватывающих широкий круг субъектов, на которые государством, во-первых, возложены публичные функции и, во-вторых, в отношении которых государство обладает значительными полномочиями как собственник вверенного им имущества.

При всей распространенности жалоб на неисполнение судебных решений, вынесенных по искам против государства, вопрос о создании эффективного средства защиты от неисполнения судебных решений, вынесенных по искам против государства, в том числе в указанных выше аспектах, не относится к числу наиболее сложных среди всех структурных проблем, рассматриваемых Европейским судом. Очевидно, что здесь, как и в Законе о компенсации, речь идет о компенсаторном средстве защиты. Его введение может столкнуться с финансовыми трудностями, недостатком политической воли, однако само по себе такое средство не требует тонкой настройки всей правовой системы и взаимосвязей в ней. Другое дело, что решение по существу самой проблемы неисполнения такого рода судебных решений потребует гораздо больших усилий, так как здесь речь идет о выполнении значительного объема социальных обязательств государства, а значит, об отлаживании и о корректировке его социальной политики. Такое отлаживание требует не только существенных (и гораздо больших) финансовых вливаний, но и выстраивания механизма координации действий различных органов, ответственных за реализацию таких социальных обязательств.

Следующая страница

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code