Статья 22. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

Комментарий к статье 22 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

  1. Положения ст. 22 устанавливают особенности создания, реорганизации, и ликвидации образовательных организаций.

При этом следует учесть, что законодатель в данной статье не употребляет термин «организации, осуществляющие образовательную деятельность», который включает в себя и образовательные организации, и организации, осуществляющие обучение, а употребляет только термин «образовательная организация», тем самым сознательно сужая сферу действия статьи.

Как следует из определения, установленного ст. 2 комментируемого Закона, образовательная организация — некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

Часть 1 комментируемой статьи уточняет положения ст. 2 и устанавливает, что образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

Подобная норма существовала и в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», действовавшем до вступления в силу комментируемого Закона. Статьей 11.1 указанного Закона предусматривалось, что «государственные, и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций». Следовательно, комментируемые положения были перенесены в новый Закон почти без изменений.

При этом следует обратить внимание, что применяемая формулировка не совсем корректна. Статья 50 ГК РФ предусматривает перечень организаций, относящихся к некоммерческим, среди которых перечислены следующие:

— потребительские кооперативы;

— общественные или религиозные организации (объединения);

— учреждения;

— благотворительные и иные фонды.

При этом перечень некоммерческих организаций является открытым: ч. 3 ст. 50 ГК РФ прямо устанавливает, что некоммерческие организации могут создаваться и в других формах, предусмотренных Законом. Иные формы некоммерческих организаций установлены различными законами. Основная часть форм перечислена в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Однако перечень форм некоммерческих организаций, установленный в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ, также не является исчерпывающим. Дополнительно различные формы некоммерческих организаций закреплены в других законах, например:

— территориальное общественное самоуправление, которое на основании ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может являться юридическим лицом;

— общество взаимного страхования, которое также является некоммерческой организацией в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. N 286-ФЗ «О взаимном страховании».

При этом каждое юридическое лицо, регистрируемое в форме некоммерческой организации, создается для определенных целей. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что далеко не все установленные законодательством формы некоммерческих организаций могут подходить для создания образовательной организации.

Так, например, общество взаимного страхования создается в целях взаимного страхования, под которым в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. N 286-ФЗ понимается страхование имущественных интересов членов общества на взаимной основе путем объединения в обществе взаимного страхования необходимых для этого средств. Ясно, что данная форма некоммерческой организации не имеет никакого отношения к образовательной деятельности.

Основной формой для создания образовательной организации является учреждение (общие вопросы регулирования такой формы некоммерческой организации закреплены ст. 120 ГК РФ, а также ст. ст. 9, 9.1, 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ). При этом все-таки стоит заметить, что учреждение является не единственной приемлемой формой некоммерческой организации для создания образовательной организации. Предполагается, что уточнение в положениях комментируемого Закона перечня конкретных форм, в которых может создаваться образовательная организация, выглядело бы вполне логичным.

  1. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что духовные образовательные организации должны создаваться в порядке, установленном законодательством РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

Выделение отдельно положений относительно духовных образовательных организаций обусловлено тем, что в соответствии со ст. 3 комментируемого Закона одним из принципов государственной политики в сфере образования является светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Также в п. 2 ст. 4 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» закреплено, что в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства государство обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

В связи с этим ст. 19 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ установлены особенности деятельности духовных образовательных организаций, среди которых можно выделить следующие основные особенности:

— исключительное право создавать духовные образовательные организации предоставлено централизованным религиозным организациям;

— духовные образовательные организации регистрируются в качестве религиозных организаций;

— духовные образовательные организации реализуют образовательные программы, направленные на подготовку служителей и религиозного персонала религиозных организаций.

  1. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (его территориальный орган), обязан уведомлять о регистрации образовательной организации федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, или орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности, в порядке и в сроки, установленные законодательством.

Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей» функции по государственной регистрации юридических лиц были возложены на Министерство РФ по налогам и сборам. В связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти на основании Постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также крестьянских фермерских хозяйств, является Федеральная налоговая служба РФ. Таким образом, исходя из буквального толкования положений указанных нормативных правовых актов функции по уведомлению о регистрации образовательной организации должны быть возложены на Федеральную налоговую службу РФ (их территориальные органы).

При этом следует учитывать, что при регистрации образовательных организаций речь идет о регистрации некоммерческой организации и, следовательно, она должна осуществляться по правилам, установленным для регистрации некоммерческих организаций.

В соответствии с ч. 1 ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ регистрация некоммерческой организации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», но с учетом положений указанного Федерального закона о порядке государственной регистрации некоммерческих организаций.

Порядок регистрации установлен ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ. В соответствии с ч. 2 указанной статьи решение о государственной регистрации некоммерческой организации принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций, или его территориальным органом (функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций возложены на Министерство юстиции РФ (п. 30.7 Указа Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»)).

Таким образом, органом, который осуществляет регистрацию некоммерческих организаций, является Министерство юстиции РФ (его территориальные органы).

Органы Федеральной налоговой службы РФ в данном случае осуществляют только внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании некоммерческих организаций, и действуют они строго на основании принимаемого Министерством юстиции РФ (его территориального органа) решения о государственной регистрации (ч. 3 ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ).

Таким образом, предлагаемая законодателем формулировка в отношении определения органа, осуществляющего уведомление о регистрации образовательной организации, неоднозначна и может быть истолкована двояко.

Как уже говорилось выше, уведомление должно быть направлено:

— в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования.

Функции по контролю и надзору в сфере образования и науки возложены на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 15 июля 2013 г. N 594 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»;

— в орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности.

В соответствии с ч. 3 ст. 91 комментируемого Закона лицензирование образовательной деятельности осуществляется лицензирующим органом — федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, в соответствии с полномочиями, установленными ст. ст. 6 и 7 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к ст. ст. 6, 7 и 91).

  1. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что в зависимости от того, кем создана образовательная организация, она может быть:

государственной. Государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом РФ (ч. 5 комментируемой статьи);

муниципальной. Муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием: муниципальным районом или городским округом (ч. 6 комментируемой статьи);

частной. Частной образовательной организацией является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.

В Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1, действовавшем до вступления в силу комментируемого Закона, аналогичные положения были закреплены в ст. 12. В указанном Законе использовалось понятие «образовательное учреждение» (положениями комментируемого Закона введено и используется новое понятие «образовательная организация»). При делении на государственные, муниципальные и частные использование понятия «учреждение» было определяющим, так как именно для учреждений характерно деление на такие виды (см. ст. 120 ГК РФ, а также ст. ст. 9, 9.1, 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ);

  1. Частями 8 и 9 комментируемой статьи закреплены ограничения, применяемые в отношении образовательных организаций, реализующих определенные виды образовательных программ.

Так, ч. 8 комментируемой статьи устанавливает, что образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, могут создаваться только Российской Федерацией. Часть 9 устанавливает ограничения для образовательных организаций, являющихся специальными учебно-воспитательными учреждениями открытого и закрытого типа и реализующих образовательные программы для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода. Такие образовательные организации могут создаваться только Российской Федерацией или субъектом РФ.

  1. Часть 10 комментируемой статьи устанавливает, что образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании. Общий порядок реорганизации юридических лиц определен ст. ст. 57 — 60 ГК РФ, общий порядок ликвидации юридических лиц — ст. ст. 61 — 64 ГК РФ.
  2. Особенности реорганизации и ликвидации в отношении отдельных видов образовательных организаций предусмотрены ч. ч. 11 и 12 комментируемой статьи.

Так, для принятия федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и (или) муниципальной образовательной организации необходимо наличие положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения. Принятие же решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.

  1. Части 13 и 14 комментируемой статьи закрепляют положения, уточняющие порядок реорганизации и ликвидации образовательных организаций, предусмотренный ч. ч. 8 и 9 комментируемой статьи, в части реализации требований к процессу оценки последствий принятия решения о реорганизации (ликвидации) образовательной организации.

В соответствии с этим ч. ч. 13 и 14 предусматривают необходимость утверждения следующих документов:

— Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации. Положения утверждаемого порядка должны включать критерии этой оценки по типам образовательных организаций;

— Порядка создания комиссии по оценке последствий решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации и подготовки ею заключений.

Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации устанавливается:

— в отношении федеральной государственной образовательной организации — Правительством РФ;

— в отношении образовательной организации, находящейся в ведении субъекта РФ, муниципальной образовательной организации федеральной государственной образовательной организации — уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ.

Примером таких документов является в том числе Приказ Министерства образования Свердловской области от 19 декабря 2013 г. N 115-д «Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Свердловской области, муниципальной образовательной организации, расположенной на территории Свердловской области».

Указанный документ устанавливает цель проведения комиссией оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Свердловской области, а также муниципальной образовательной организации, расположенной на территории Свердловской области. Так, в соответствии с п. 2 оценка последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации осуществляется в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав граждан на получение образования соответствующего уровня. Критерии такой оценки установлены в п. 33 указанного Порядка, они различаются по типам образовательных организаций, так, например:

1) для дошкольной образовательной организации это:

— предоставление обучающимся, проживающим на территории расположения реорганизованной или ликвидируемой образовательной организации, гарантированной возможности получения качественных образовательных услуг в соответствии с установленными законодательством РФ требованиями и нормами;

— территориальная доступность получения образовательных услуг;

— наличие гарантий по обеспечению жизнедеятельности, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания;

— прогноз демографической ситуации на территории расположения реорганизованной или ликвидируемой образовательной организации;

2) для общеобразовательной организации критерии уже другие:

— предоставление обучающимся, проживающим на территории расположения реорганизованной или ликвидируемой образовательной организации, гарантированной возможности получения качественных образовательных услуг в соответствии с установленными законодательством требованиями и нормами;

— наличие гарантий по завершению образования по основным общеобразовательным программам основного общего и среднего общего образования обучающимися выпускных классов образовательной организации, предлагаемой к реорганизации или ликвидации;

— территориальная доступность получения образовательных услуг, в том числе путем транспортного сопровождения и (или) проживания в организациях с круглосуточным пребыванием;

— наличие гарантий по обеспечению жизнедеятельности, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания;

— учет мнения жителей сельского поселения при реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении;

— прогноз демографической ситуации на территории расположения реорганизованной или ликвидируемой образовательной организации.

9. Часть 15 комментируемой статьи предусматривает, что создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Данная норма направлена на реализацию ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с положениями которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code