АНАЛИЗ СТРУКТУРИРОВАНИЯ В РЕГИОНАЛЬНЫХ СТРАТЕГИЯХ ПРОБЛЕМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.С.Лаврентьев, Южно-Уральский государственный университет (Национальный исследовательский университет). Челябинск, Россия.
К.В.Криничанский, профессор департамента финансовых рынков и банков, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации. Москва, Россия.

Рассмотрены способы и методы выявления, структурирования и ранжирования проблем, артикулируемых в стратегиях социально-экономического развития российских регионов. В результате проведённого анализа содержания региональных стратегий установлено, что не более 12 % данных документов содержат логически выдержанное структурирование испытываемых регионами проблем. Представлен выборочный обзор стратегий развития российских регионов. Проведено ранжирование регионов по степени структурирования и формализации проблем, отражённых в стратегиях социально-экономического развития. Выявлено, что методы структурирования и формализации проблем регионального развития в стратегических планах находят применение в основном в регионах, где при формировании стратегий развития используется территориальный подход, предполагающий использование в документе важнейших аспектов пространственного развития.

Ключевые слова: стратегия социально-экономического развития региона, проблемы регионального развития, методы структурирования проблем регионального развития.

 

В настоящее время перед российским правительством стоят задачи обеспечения сбалансированного развития страны, повышения качества жизни граждан, расширения потенциала отечественной экономики. Решение указанных задач возможно за счёт перехода к новой модели экономического роста, основанной на повышении качества человеческого капитала и эффективности бизнеса, что должно привести к подъёму инвестиционной и предпринимательской активности. Переход к новой модели роста требует существенных изменений организации экономической деятельности в регионах страны, что возможно за счёт применения лучших практик в социально- экономическом развитии субъектов Федерации, более активной работы региональных властей по выявлению стратегических преимуществ регионов, моделированию релевантных целей и задач, генерации роста за счёт повышения эффективности использования всех ресурсов и управленческих возможностей.

Базовые направления регионального развития обычно обозначаются в стратегиях социально- экономического развития субъектов Российской Федерации. Данные стратегии представляют собой «документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи государственного управления на уровне субъекта Федерации на долгосрочный период»1. Согласно «Методическим рекомендациям по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» определение приоритетов, целей, задач развития рекомендуется осуществлять «на основе определения важнейших региональных и межрегиональных проблем и оценки сопряжённых с ними рисков развития [субъекта]» [курсив наш.—А. Л., К. К.], а также с учётом возможностей и ограничений развития, ресурсного и других компонентов экономического потенциала региона в долгосрочном периоде2.

1Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172- ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
2 Приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2017 г. № 132 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по её реализации».

Объектом проведённого исследования являются проблемы, ограничения и риски регионального развития субъектов Российской Федерации, предметом — способы и методы выявления, структурирования и ранжирования проблем, артикулируемых в региональных стратегиях социально- экономического развития.

В литературе существует множество определений понятия «проблема». Одно из наиболее употребляемых гласит, что «проблема, в широком смысле — сложный теоретический или практический вопрос, требующий изучения, разрешения; в науке — противоречивая ситуация, выступающая в виде противоположных позиций в объяснении каких-либо явлений, объектов, процессов и требующая адекватной теории для её разрешения» [4. С. 1073]. Необходимость рассмотрения «проблемного поля» во многом проистекает из того, что экономической системе, как любой сложной системе, не свойственно плавное поступательное развитие. Для достижения поставленных целей обычно приходится решать многочисленные противоречия внутреннего и внешнего характера, связанные с затруднениями по достижению этих целей.

Важной частью работы с проблемой является её диагностика, состоящая в анализе основных причинно-следственных связей, свойственных конкретному объекту или явлению в определённый промежуток времени.

По мнению Л. А. Трофимовой, диагностика проблем выполняется в несколько этапов: уяснение признаков имеющихся препятствий для развития; сбор, анализ внешней и внутренней информации; выделение релевантной информации; выявление причин возникновения проблем; анализ возможностей преодоления проблем [3].

Согласно Федеральному закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (№ 172-ФЗ) диагностика проблем должна проводиться в аналитическом блоке стратегии субъекта Федерации наряду с комплексным анализом и анализом макроэкономических пропорций, характеризующих развитие субъекта. В этом же документе рекомендуется проводить анализ конкурентных позиций субъекта по основным видам продукции и услуг на межрегиональном, общероссийском и мировом рынках, что позволит определить наиболее существенные конкурентные преимущества региона. На основе проведённого комплексного анализа рекомендуется определять ключевые проблемы. Идентификация ключевых проблем развития субъекта Российской Федерации может производиться с учётом мировых тенденций, направлений научно-технического прогресса, перспектив развития соседних территорий России и сопредельных стран, а также с учётом изучения существующего российского и зарубежного опыта развития территорий-аналогов—регионов с похожими географическими, климатическими, социально-экономическими условиями развития, на основе анализа глобальной, региональной и субрегиональной конкурентоспособности субъекта Федерации.

Для анализа формулируемых разработчиками стратегий способов и методов выявления проблем, их структурирования и ранжирования были проанализированы стратегии регионального развития всех субъектов Российской Федерации за исключением Москвы и Санкт-Петербурга. Исключение данных субъектов мотивировано тем, что они, как города федерального значения, по объективным причинам располагают гораздо большими ресурсами для развития по сравнению с остальными субъектами Федерации.

При формировании стратегий социально-экономического развития каждый регион придерживается определённых подходов, обусловленных количеством и качеством располагаемых и потенциальных ресурсов, а также географическим положением. По мнению В. Г. Беломестнова, существует три подхода к формированию стратегии регионального развития:

1) отраслевой подход (считается традиционным), согласно которому в основе экономической системы региона находится отраслевая система; управление регионом в рамках данного подхода может происходить как по схеме, с передачей ответственности вполне определённым региональным министерствам и ведомствам, так и в порядке, предполагающем коллективную ответственность министерств и ведомств за какое-либо направление деятельности;

2) проблемно-ориентированный подход, предполагающий рассмотрение экономической системы региона через призму проблем его развития; согласно данному подходу выявляемые проблемы будут находиться в поле зрения соответствующих органов региональной власти; в его рамках предполагается консолидированная ответственность известных территориальных органов управления за решение определённой проблемы;

3) территориальный подход (отражает концепцию пространственного развития), в рамках которого предполагается рассмотрение стратегии развития региона через особенности территориальных кластеров и муниципальных образований [2].

На основе проведённого нами анализа существующих региональных стратегий можно заключить, что доминирующим подходом к формированию стратегий социально-экономического развития регионов в России является отраслевой подход (данному подходу соответствует 58 % региональных стратегий), далее следуют территориальный (41 %) и проблемно-ориентированный подход (1 %).

В результате исследования заявляемых разработчиками соответствующих документов стратегических проблем регионального развития можно выделить как общие для всех регионов, так и особенные проблемы. К общим проблемам относятся:

а) демографические (старение населения и сокращение численности населения трудоспособного возраста, миграционный отток);

б) в сфере образования и здравоохранения (нехватка мест в детских дошкольных учреждениях, недостаточная обеспеченность школ учебной литературой и оборудованием, нехватка врачей и среднего медицинского персонала, проблемы очерёдности при получении медицинских услуг и др.);

в) инфраструктурные (физическое и моральное устаревание жилищного фонда, высокий уровень износа коммунальной инфраструктуры, недостаточная плотность дорог и высокий износ дорожного покрытия и др.);

г) устаревание основного капитала в большинстве производственных (машиностроение, металлообработка, добыча полезных ископаемых и т. д.) и непроизводственных секторов (образование, здравоохранение, социальное обслуживание) и т. д.

К особенным можно отнести следующие:

а) в регионах с низкой степенью диверсификации экономики:
— преимущественно сельскохозяйственные регионы: диспаритет цен на сельскохозяйственную продукцию и материально-технические ресурсы, используемые в сельскохозяйственном производстве; низкая конкурентоспособность продукции и т. д. (Курганская область);
— в регионах со значительным вкладом либо потенциалом лесного хозяйства: низкая степень обработки древесины и ограниченный спектр производимой лесопродукции, низкий уровень развития лесной транспортной инфраструктуры и т. д. (Иркутская область);
— в регионах, опирающихся на добывающую промышленность: истощение разведанных запасов драгоценных металлов, моноструктурность производства и т. д. (Магаданская область);

б) в регионах, занимающих особое географическое положение: энергетическая замкнутость и высокая стоимость энергетического обеспечения, зависимость от внешнего снабжения товарами и ресурсами и т. д. (Камчатский край, Сахалинская область и др.) и т. д.

Анализ содержания региональных стратегий показывает, что регионов, в стратегических документах которых есть логически выдержанное структурирование и формализация испытываемых ими проблем, крайне мало — около 12 %. В подавляющем большинстве региональных стратегий социально-экономического развития, где косвенно можно установить проблемы, на которые ориентируется истеблишмент, невозможно понять способы и методы их выявления, структурирования и ранжирования проблем , а в тех стратегиях, где присутствует такая методика, она зачастую применяется фрагментарно.

Можно заключить, что это не даёт возможности осуществить классификацию или ранжирование регионов по критерию качества стратегий с точки зрения отражения в них проблем развития. В связи с тим представим выборочный обзор таких стратегий, обращая внимание на степень логической структурированности затрагиваемых в них проблем, ограничения и риски регионального развития и степень их формализации. Мы всё же провели некоторое ранжирование регионов в следующей последовательности (по возрастанию): сначала называются регионы, стратегии социально-экономического развития которых менее структурированы и формализованы в аспекте отражения в них проблем развития; затем перечисляются регионы с более выраженной формулировкой подобных вопросов. Кроме того, для каждого региона мы указываем, какой, на наш взгляд, тип подхода — отраслевой, проблемно-ориентированный или территориальный — был применён при разработке стратегии.

I. Омская область (территориальный доход) .

При подготовке Стратегии развития в регионе был проведён опрос жителей в целях оценки качества жизни по восьми компонентам, включающим самочувствие общества, удовлетворённость работой, качеством образования и медицинского обслуживания, жилищными условиями, рынком товаров (услуг), организацией досуга. На основе анализа результатов опроса населения области была выведена общая оценка (профиль) качества жизни в рассматриваемом регионе, а также измерена удовлетворённость населения региона качеством жизни для каждого выбранного компонента в отдельности.

Выявление мнения населения о проблемах и ограничениях развития региона является важным, но недостаточно объективным способом, поскольку многие необходимые преобразования в экономике региона могут носить долгосрочный характер и не отразиться в социологических методах.

II. Смоленская область (территориальный подход) .

В стратегии представлен комплексный подход к решению региональных проблем, базирующийся на взаимосвязи управляющих и управляемых компонентов.

Логика взаимосвязи компонентов для достижения заданных ориентиров развития выглядит следующим образом: приоритетные направления → проблемы → задачи → проекты и мероприятия → институциональные меры + соответствие целей стратегии целям Правительства РФ.

Достоинством данной стратегии является взаимная увязка комплекса управленческих мероприятий региональных властей по решению существующих проблем в рамках приоритетных направлений со стратегическими целями развития страны.

III. Ивановская область (территориальный подход) .

Для уточнения основных целевых характеристик сценариев стратегии был сформирован единый «каталог» проблем в разрезе отдельных аспектов и направлений социально-экономического развития региона, построенный по принципу иерархической взаимосвязанности. Логика построения «каталога» выглядит следующим образом: от указания направления регионального развития к дескрипции проблем и выходу на анализ причин их возникновения.

Составление подобного «каталога» проблем с подробным описанием конкретных причин позволит с минимально возможными издержками сконцентрировать усилия региональных властей на их устранении.

IV. Республика Чувашия (территориальный подход) .

При формировании стратегии была проведена количественная оценка основных проблем социально-экономического развития региона в сопоставительном аспекте согласно следующей схеме: наименование проблемы → значение показателей, характеризующих проблему в Чувашской Республике, в среднем по Приволжскому федеральному округу, в среднем по России, в зарубежных странах.

Достоинством данного подхода является сравнительная характеристика показателей, отражающих проблемы развития, для выяснения величины разрыва между республикой, регионами округа и зарубежным странами.

Это позволяет региональным властям определить степень концентрации усилий, необходимых для ликвидации или снижения величины разрыва.

К недостаткам данного подхода (исходя из его логики) стоит отнести отсутствие сравнения уровня развития выбранного региона по проблемным позициям как с другими регионами России, не входящими в состав ЦФО и являющимися возможными конкурентами Республики Чувашия, так и зарубежными регионами, похожими на данный регион по социально-экономическим условиям развития.

V. Ростовская область (отраслевой подход) .

Для выявления проблем в стратегии региона проводилась интегральная оценка динамики экономического развития субъектов ЮФО за период 2004-2010 гг. В качестве показателей были использованы различные индексы, отражающие уровень развития тех или иных секторов экономики. Значения индексов варьируются в диапазоне от 0 до 1. В итоге по каждому субъекту приводится интегральная оценка (сумма индексов по всем секторам) и среднее значение нормированного показателя по каждому индексу. На этом основании делается вывод о месте, занимаемом субъектом в округе, что позволяет начать выработку комплекса мероприятий по преодолению существующего отставания.

4 См.: Закон Чувашской Республики от 4 июня 2007 г. № 8 «О Стратегии социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 года».
5 См.: Постановление Законодательного собрания Ростовской области от 30 октября 2007 г. № 2067 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года».

Количественное сравнение на основе сопоставления динамических показателей является положительной стороной данного подхода, так как позволяет увидеть место региона в группе сопоставимых регионов на определённом промежутке времени. Недостатком данного подхода является отсутствие сравнения уровня развития региона со схожими по социально-экономическому уровню развития регионами, находящимися в других федеральных округах.

VI. Республика Тыва (территориальный подход) .

В данном регионе использована методика составления ранжированного перечня ключевых направлений для приложения усилий территориальными органами власти, представителями бизнеса и жителей региона, имеющих важное значение для достижения поставленной стратегической цели развития.

Для составления такого перечня (рейтинга) ключевых направлений развития производилось оценивание по стобалльной шкале. Максимальный балл присваивался значению среднероссийского уровня соответствующего показателя. Также при определении максимального балла могло использоваться значение показателя, «общепринятое в российской экономике». Данная методика позволяет приблизиться к определению своего рода «индекса приоритетности», по значению которого можно судить о степени неотложности принятия мер по каждому из анализируемых направлений, а также оценить объём требуемых ресурсов.

Количественное сравнение со среднероссийским уровнем является положительным аспектом данного подхода. Это позволяет оценить степень близости уровня развития региона к «среднему» региону России. Недостатком, как и в предыдущих случаях, по нашему мнению, является сравнение с неким абстрактным регионом вместо региона-конкурента, сходного с данным регионом по уровню развития. Стоит заметить, что практика использования средних показателей далеко не всегда отражает истинное положение дел, что подтверждается многочисленными претензиями в различных сферах экономики к средним значениям цен, зарплаты и т.д.

VII. Республика Ингушетия (территориальный подход) .

В рамках стратегического планирования проводится выявление «проблемных» задач, текущие значения целевых показателей по которым выходят за рамки диапазона допустимых отклонений и (или) мероприятия по которым не выполнены.

Решение о необходимости внеплановой корректировки стратегии социально-экономического развития может приниматься в случаях:
— отклонения ключевых фактических целевых показателей социально-экономического развития республики от прогнозируемых целевых показателей, более чем на 20 %;
— существенного (более 20 %) изменения показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, разработанного Минэкономразвития России.

Отклонение от целевых показателей—важный, но недостаточный инструмент для оценки уровня развития региона. С помощью данного инструмента можно оценить степень несоответствия проводимой политики уже поставленным целям и задачам, но невозможно выявлять стратегические проблемы региона и ставить новые долгосрочные цели и задачи развития.

VIII. Воронежская область (проблемно-ориентированный подход) .

В стратегическом планировании области используется комплексный подход, в рамках которого осуществляется оценка факторов внешней и внутренней среды, установление причинно- следственных связей, обусловливающих возникновение проблем развития региона. С учётом этого ведётся разработка предложений, разделённых на следующие разделы: стратегический анализ; цели социально-экономического развития области и измеряющие его индикаторы; жизненные вопросы долгосрочного развития региона; система мер, призванных осуществить исполнение стратегии социально-экономического развития региона.

Представленная в стратегии система индикаторов накладывается на этапы её реализации. Количество индикаторов — 34. Индикаторы разделены на блоки: уровень и качество жизни населения, оценка развития региона как индустриально-аграрного, научно-образовательного и инновационно-технологического центра и др.

В разделе «Актуальные проблемы стратегического развития области» представлены задачи региона в контексте решения важнейших проблем. Разработчики предложили последовательность действий по преодолению актуальных проблем стратегического развития региона, основываясь на следующих позициях: новая модель экономического роста; переход от стимулирования инноваций к росту на их основе; укрепление рыночных институтов. По каждой позиции обозначены таргеты, мероприятия, направленные на их достижение, назначены уровни целевых значений соответствующих показателей.

К достоинствам стратегического планирования Воронежской области в плане определения и решения проблем можно отнести многоуровневую систему индикаторов, структурированную по блокам и направлениям регионального развития. При этом каждый из индикаторов имеет своё целевое значение. Данная структура, охватывающая различные стороны экономического развития региона, позволяет весьма подробно показать уровень развития отдельных направлений развития и по необходимости скорректировать усилия региональных властей на наиболее проблемных направлениях. К недостаткам можно отнести отсутствие сравнения с другими регионами по существующим показателям.

IX. Тульская область (отраслевой подход) .

Для оценки стратегических проблем и рисков был проведён их мониторинг, охватывающий около 100 отслеживаемых государственной статистикой показателей. Ответ на вопрос о том, насколько более важно сконцентрировать усилия в той или иной сфере, даётся с использованием такого критерия, как динамика показателя, количественно измеряющего данную сферу. Для этого принимались во внимание:
— изменение абсолютного значения показателя в течение времени (таким образом учитывалась динамика определённой сферы развития региона через сопоставление текущих и прошлых значений);
— место области относительно других регионов России.

Применение данного метода не исключает варианта, при котором значения индикаторов региона улучшаются с течением времени, но темп улучшения оказывается ниже, чем в других субъектах Российской Федерации. Отсюда ранг области по соответствующему индикатору в данной рассматриваемой сфере при позитивной динамике вполне может и ухудшаться (таблица).

Отличительной особенностью стратегического планирования Тульской области является весьма высокая степень формализации при оценке проблем экономического развития. Для проведения формализации была использована методология конструирования измерителей синтетических латентных категорий качества и образа жизни населения, разработанная С. А. Айвазяном, позволяющая проводить межстрановые (межрегиональные) макроэкономические сопоставления и строить рейтинги [1]. Методология основана на специального вида свёртке ряда частных (статистически регистрируемых) показателей различных аспектов качества жизни, а также на некоторых методах многокритериального ранжирования объектов. Важной особенностью применяемой методологии является то, что она позволяет выяснить, как значения интегральных индикаторов (синтетических латентных категорий качества и образа жизни) зависят от объясняющих переменных, в роли которых выступают прямые или косвенные характеристики уровня институционального развития страны, а также проводимой политики. В результате объясняющие переменные выступают в качестве причин анализируемых результатов. При этом причины в различной степени могут подвергаться управлению и регулированию.

Использование в рамках стратегического планирования подхода С. А. Айвазяна может считаться важным преимуществом стратегического планирования Тульской области по сравнению с другими
регионами. Применение методов экономико-математического моделирования позволяет с большей точностью выявлять проблемные зоны развития региона, а также существенно повышает степень обоснованности при принятии управленческих решений, направленных на устранение выявленных проблем и ограничений развития.

Фрагмент распределения проблемных показателей по уровням в Тульской области

Формулируя выводы проведённого исследования, отметим, что применение логического структурирования и различных методов формализации проблем регионального развития происходит в основном в регионах, где при формировании стратегий регионального развития применяется территориальный подход. Это может свидетельствовать о том, что данный подход, учитывая особенности пространственного развития территорий, способствует аккумулированию ресурсов для решения проблем и противоречий регионального развития, повышению конкурентоспособности региона. Сегодня это наблюдение важно учесть в связи с близким стартом нового политического цикла в России, так что большинство регионов уже приступили или в ближайшее время приступят к работе над региональными стратегиями на период развития до 2025 или 2030 г. Грамотный анализ проблемного поля позволит регионам сформировать более качественные и экономически обоснованные стратегические планы в целях повышения благосостояния и качества жизни граждан и устойчивости экономического роста.

Список литературы

1. Айвазян, С. А. Российский экономический рост без улучшения качества жизни. Почему? / С. А. Айвазян // Уровень жизни населения регионов России. — 2005. — № 11-12. — С. 46-57.
2. Беломестнов, В. Г. К вопросу о формировании региональной стратегии социально-экономического развития в условиях становления новой экономической политики (на примере Республики Бурятия) / В. Г. Беломестнов, К. П. Хардаев // Проблемы соврем. экономики. — 2017. — № 1 (61).
3. Трофимова, Л. А. Методы принятия управленческих решений : учеб. пособие / Л. А. Трофимова, В. В. Трофимов.— СПб. : Изд-во СПбГУЭФ, 2012.— 101 с.
4. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А. М. Прохоров.— 4-е изд.— М. : Совет. энцикл., 1989.— 1632 с.

Вестник Челябинского государственного университета.
2017. № 14 (410). Экономические науки. Вып. 59. С. 25-32.

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 8

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code