К ВОПРОСУ О ПОРЯДКЕ УДАЛЕНИЯ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОТСТАВКУ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ НЕУДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНОЙ ОЦЕНКИ ЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ

Г.А.Васильков

Анализируются основные пробелы законодательного регулирования по вопросу вынесения главе муниципального образования неудовлетворительной оценки его деятельности со стороны представительного органа. Анализ производится с точки зрения обеспечения баланса системы избранной муниципалитетом организационной модели местного самоуправления. Исследуются пределы судебной защиты по спорам об удалении главы муниципального образования в отставку.

Ключевые слова: организационные модели местного самоуправления, глава муниципального образования, удаление в отставку, неудовлетворительная оценка деятельности, решение представительного органа.

 

Местное самоуправление — важнейший институт гражданского общества, и именно гражданам принадлежит основная роль в процессах самоорганизации. Право и реальная возможность участвовать в самоуправлении являются одними из важнейших элементов современной системы прав человека.

В зависимости от избранной организационной модели местного самоуправления различаются методы и способы решения вопросов местного значения, смещаются акценты политического влияния и перераспределяется баланс системы сдержек и противовесов в конкретном муниципалитете.

Одним из элементов данной системы выступает правовая возможность удаления главы муниципального образования в отставку по решению представительного органа. Как следует из подп. 3 п. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Как отмечала еще в 2009 г. Е. С. Шугрина, «экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили довольно неоднозначную оценку того, как была воплощена в тексте закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования» [3. С. 13].

В. В. Кудрявцев в этой связи замечает: «В сегодняшнем виде применение мер конституционной ответственности к избранным населением должностным лицам и органам местного самоуправления со стороны представительных органов муниципальных образований фактически является игнорированием выраженной на муниципальных выборах воли местного населения, которое представляет собой основной источник формирования органов местного самоуправления» [2. С. 27].

Действительно, практика последнего времени показывает, что посредством механизма вынесения представительным органом муниципального образования неудовлетворительной оценки главе муниципального образования происходит попытка прекращения полномочий последнего по мотивам, непосредственно связанным с политической ситуацией на конкретной территории. Как правило, такое противодействие двух органов местного самоуправления бывает обусловлено затянувшимся межличностным конфликтом (особенно часто между главой поселения и главой муниципального района), поиском «крайнего» при изначально низкой финансовой обеспеченности бюджета в муниципалитете, а также неудовлетворенностью результатами выборов главы муниципального образования со стороны заинтересованных политических объединений.

Основная проблема механизма правового регулирования в рассматриваемом случае заключается в принципиальной невозможности оспорить выставленную представительным органом оценку, а равно в отсутствии объективных критериев, по которым такая оценка может выноситься. Фактически решение представительного органа о выставлении неудовлетворительной оценки является субъективным мнением двух третей из числа депутатов, но при этом влечет за собой прекращение полномочий органа местного самоуправления, избранного населением непосредственно. В этом смысле, как верно замечают И. А. Кокин и Э. Маркварт, «в случае избрания главы муниципального образования прямым голосованием должностное лицо получает властный статус из рук населения муниципального образования, которое согласно ст. 130 Конституции РФ является главным субъектом местного самоуправления — источником власти; исходя из этого, лишение главы муниципального образования его должностного статуса другим субъектом местного самоуправления — правовой нонсенс» [1. С. 40].

Сложившаяся судебная практика лишь подтверждает неоднозначность рассматриваемых положений федерального законодательства.

Как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 114-О-О, «оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа»1.

Развивая вышеуказанную правовую позицию, Конституционный Суд РФ в Определении от 16 июля 2013 г. № 1241-О отмечает необходимость соблюдения некоторых гарантий относительно порядка рассмотрения инициативы представительного органа, а именно: заблаговременное получение главой муниципального образования уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку; предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку .

1 Определение Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 114-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кондратенко Анатолия Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 10 части 10 и части 11.1 статьи 35, пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» [Электронный ресурс] // Конституционный Суд Российской Федерации : офиц. сайт. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/ KSRFDecision88829.pdf (дата обращения: 25.10.2017).

Нетрудно заметить, что данные гарантии являются формализованными и относятся исключительно к процедурному характеру проведения заседания представительного органа. Перечень таких гарантий не влияет на вероятность вынесения органом местного самоуправления решения, которое могло быть и не поддержанным непосредственно населением муниципалитета.

В Челябинской области имеется ряд прецедентов удаления в отставку глав городских и сельских поселений в связи с выставлением представительным органом неудовлетворительной оценки их работе. При этом в ходе процедуры судебного обжалования обоснованность претензий депутатского корпуса по существу не исследуется и обстоятельством, подлежащим доказыванию по делу, не является.

Как следует из апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 3 июня 2014 г. № 11-6174/2014, доводы апелляционной жалобы о несоответствии оценки, данной Советом депутатов работе С. Б. Фадеева как главы Каслинского городского поселения Челябинской области и администрации Каслинского городского поселения Челябинской области, которая осуществлялась им регулярно и с учетом объективных возможностей, подлежат отклонению, поскольку суд не вправе давать оценку результатам деятельности главы Каслинского городского поселения. Это относится к исключительной компетенции Совета депутатов в пределах предоставленных ему полномочий .

Резонансным являлось также дело главы Яснополянского сельского поселения Челябинской области А. И. Лебина. Совет депутатов поселения удалил своим решением главу муниципального образования в отставку, в то время как последним было собрано более половины подписей жителей небольшого села в свою поддержку. Представительный орган принял решение без учета мнения населения, однако при этом суды оставили решение об удалении в отставку в силе. Как отражено в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 25 июля 2017 г. № 11а-8425/2017, суд не вправе оценивать деятельность главы муниципального образования и администрации муниципального образования, поскольку это является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления. Суд первой инстанции указанные требования закона выполнил и оценку деятельности главы муниципального образования в решении не давал .

На наш взгляд, в настоящее время необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве ряд гарантий деятельности главам муниципальных образований, которые избраны непосредственно населением.

Во-первых, следует исключить из п. 1 ст. 74.1 Федерального закона № 131 возможность внесения инициативы по удалению главы муниципального образования в отставку путем обращения высшего должностного лица субъекта РФ. Данное правовое положение входит в фактическое противоречие со ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

При этом высшее должностное лицо субъекта РФ принимает непосредственное участие в распределении денежных средств в рамках механизма бюджетного выравнивания дотационных территорий и, вне всякого сомнения, имеет решающий голос для представительного органа муниципального образования. На практике подобные инициативы неизбежно приводят к прямому вмешательству органов государственной власти в самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, что лишь снижает и без того невысокий уровень вовлеченности граждан в процессы самоорганизации.

Во-вторых, следует установить необходимость подтверждения недостатков в работе главы муниципального образования как минимум одним судебным решением о незаконности его действий (или бездействия) за отчетный год. Данное судебное решение должно быть принято по основаниям, непосредственно связанным с исполнением главой муниципалитета полномочий по решению вопросов местного значения.

В-третьих, необходимо добавить в ст. 74.1 Федерального закона № 131 правовую норму, обязывающую представительный орган учитывать мнение населения при решении вопроса об отправлении главы муниципального образования в отставку. Такой учет мнения населения можно реализовать в форме публичных слушаний либо путем опроса граждан. Конкретная форма выявления мнения населения должна быть предусмотрена уставом муниципального образования.

В будущем же представляется неизбежным отказ от рассмотренного основания прекращения полномочий избранного главы муниципального образования в силу принципиальной невозможности сохранить баланс интересов всех субъектов правоотношений и обеспечить надлежащие гарантии судебной защиты их прав и свобод.

Список литературы

1. Кокин, И. А. К вопросу об «удалении в отставку» главы муниципального образования: организационные и территориальные основы местного самоуправления / И. А. Кокин, Э. Маркварт // Практика муницип. управления. — 2009. — № 3. — С. 37 — 45.
2. Кудрявцев, В. В. К вопросу о правовом регулировании подотчетности органов местного самоуправления населению / В. В. Кудрявцев // Гос. власть и мест. самоуправление. — 2014. — № 8. — С. 23 — 27.
3. Шугрина, Е. С. Удаление главы муниципального образования в отставку: пробелы законодательного регулирования и правоприменительная практика / Е. С. Шугрина // Право и политика. — 2009. — № 9. — С. 13 — 27.

Библиографическое описание: Васильков, Г. А. К вопросу о порядке удаления главы муниципального образования в отставку по результатам неудовлетворительной оценки его деятельности представительным органом / Г. А. Васильков // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2017. — Т. 2, вып. 4. — С. 11 — 14.

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 46

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code