ГРАЖДАНСКАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

И.Х.Ворончук
С.А.Гарненко, канд. юрид. наук, доцент
Л.Б.Проскурякова, д-р пед. наук, доцент

Аннотация. В данной статье рассмотрены проблемы определения характера гражданской правосубъектности таких субъектов права, как муниципальные образования, проанализировано соотношение понятия «правосубъектность» и понятия «правовой статус». Выявлены и обоснованы особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях.

Ключевые слова: правосубъектность, муниципальное образование, правовой статус, гражданские правоотношения.

 

Распад Советского Союза, принятие в 1994 г. Гражданского кодекса Российской Федерации кардинальным образом повлияли на учение о муниципальном образовании как участнике гражданских правоотношений и способствовали его существенному пересмотру. Определение гражданской правосубъектности такого многоликого субъекта, как муниципальное образование, которому принадлежит огромное количество материальных благ и при этом обладающего властными полномочиями, выступает одной из главных задач цивилистики на современном этапе.

Правосубъектность – юридическая категория, под которой понимается возможность для физических лиц, организаций, государства или иных публично-правовых образований иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, то есть признаваться и являться субъектами права .

Правосубъектность в широком смысле – это социально-правовая возможность субъекта являться активным участником отношений в гражданском обороте. Она представляет собой право, обеспеченное государством материальными и юридическими гарантиями. Наделение субъекта правосубъектностью – это следствие существования длящейся связи субъекта и государства. Поэтому в силу наличия такой связи на всякое правосубъектное лицо возлагаются обязанности принципиального характера – соблюдать законы и нравственные нормы, осуществлять субъективные гражданские права в соответствии с их социальным назначением. Данные обязанности корреспондируют с правосубъектностью как с субъективным правом общего типа .

В доктрине ведется дискуссия о соотношении понятия «правосубъектность» и понятия «правовой статус», которые можно свести к следующим трем основным концепциям:
1) правосубъектность является составной частью, элементом правового статуса ;
2) отождествление правосубъектности и правового статуса ;
3) правовой статус является элементом, определяющим содержание правосубъектности .

Правосубъектность устанавливает круг субъектов, имеющих право на статус, количественно-качественную характеристику показывает гражданско-правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав и обязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса.

У муниципального образования как субъекта права нет разрыва между правоспособностью и дееспособностью, они возникают, осуществляются и прекращаются одновременно, хотя в литературе по этому вопросу существует и противоположное мнение .

Гражданская правосубъектность муниципальных образований в зарубежных правопорядках регулируется по разному. В большинстве стран муниципальные образования признаются юридическими лицами публичного права.

Основные отличия гражданской правосубъектности муниципальных образований от юридических лиц, как субъектов гражадснких правоотношений, можно свести к следующему.

1. Муниципальные образования создаются на основе административного, властнораспорядительного акта.

2. Муниципальные образования, вступая в гражданские правоотношения, решают публичные задачи, например, обеспечение обороны страны и безопасности госудраства, повышения качества здравоохраненя, образования.

3. Муниципальные образования, разумеется, для выполнения возложенных на них задач наделены властнымие полномочиями.

4. Правовой статус муниципальных образований регулируется нормами публичного, прежде всего муниципального права.

5. Уравниваются с юридическими лицами, если речь идет о имущественных отношениях, регулируемых нормами гражданского права.

Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим территорию, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» предусмотрено создание пяти видов муниципальных бразований:
1) городское поселение;
2) сельское поселение;
3) муниципальный район;
4) городской округ с внутригородским делением;
5) внутригородской район, либо внутригородская территория города федерального значения.

В соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации1 муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях на равных с другими субъектами – физическими и юридическими лицами.

В статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации прямо указан принцип юридического равенства участников гражданских правоотношений для муниципальных образований. Однако участие муниципальных образований в гражданском обороте предполагает распространение на их деятельность всех остальных общих начал гражданского законодательства – неприкосновенности собственности,
свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого- либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Правосубъектность муниципальных образований включает в себя два основных элемента:
– правоспособность – это потенциальная способность иметь гражданские права и нести обязанности. Правоспособности свойственны абстрактность и неотчуждаемость;
– дееспособность – это способность приобретать и осуществлять гражданские права, создавать гражданские обязанности и исполнять их.

Несмотря на то, что выделение дееспособности касается в основном граждан, момент дееспособности органов, ее осуществляющих, важен и для муниципальных образований. Дееспособность выражает ихспособность быть активным участником гражданских правоотношений, вступать в правоотношения, осуществлять права и нести обязанности (ответственность). К тому же дееспособность охватывает и деликтоспособность субъекта – способность самостоятельно нести ответственность за совершенные гражданские правонарушения.

1 Российская газета. 1994. 8 дек. № 239-239.

В настоящее время вопрос о характере правоспособности муниципальных образований является дискуссионным. В доктрине выделяется две противоположные позиции.

Согласно первой – правоспособность муниципальных образовании является обшей (универсальной). Аргументом обычно служит утверждение о том, что муниципальные образования, явяляясь носителями публичной власти, в принципе могут осуществлять .любые права и обязанности.

Согласно второй позиции, которая представляется более обоснованной, правоспособность муниципальных образований носит специальный характер, т.е. объем прав и обязанностей муниципальных образований изначально ограничен целями деятельности и публичными интересами.

Наряду с приведенными точками зрения существуют мнения о целевом (поскольку содержание правоспособности вытекает из функции носителя публичной власти), специально-функциональном (так как содержание правоспособности, детерминированное функциями государства, обуславливает ее целевую направленность) характере правоспособности.

Доводы сторонников специальной, целевой или специально- функциональной правоспособности можно обобщить следующим образом: правоспособность муниципальных образований всегда ограничена, так как муниципальные образования имеют специальную функциональную направленность – реализацию задач публичной власти.

Независимо от того, какой термин будет выбран для определения правоспособности (специальная, целевая, специально-функциональная или даже специально-целевая), по своей сути гражданская правоспособность муниципальных образований носит специальный характер, обусловленный особенностями муниципальных образований, как участников гражданских отношений. Вот почему муниципальные образования могут иметь лишь те права и нести ооязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.

Муниципальные образования являются специфическими субъектами гражданского права.

Муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях как непосредственно, будучи особыми субъектами гражданских правоотношений, так и через созданные ими дтя этих целей муниципальные юридические лица в предусмотренных действующим гражданским законодательством Российской Федерации организационно-правовых формах. В последнем случае муниципальные образования учреждают муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения. При этом правоспособность муниципальных образований включает в себя правомочия собственника имущества и учредителя, так как эти правомочия реализуются через органы местного самоуправления, которые обладают статусом юридического лица. В связи с этим, система единого субъекта права, изъявляющего свою волю через различные органы – юридические лица, дает началу теоретическим и практическим проблемам при учреждении и управлении муниципальным юридическим лицом. Правоспособность муниципального юридического лица не совпадает с правоспособностью самих учредителей (муниципальных образований) в силу того, что имеются отличия в их правовой природе. Поэтому такое участие муниципальных образований в гражданских отношениях носит опосредованный характер.

Пункт 3 ст. 56 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет принцип раздельной ответственности учредителей и созданных ими юридических лиц, но и у этого принципа есть исключения. Муниципальные образования в некоторых случаях отвечают по долгам созданных ими юридических лиц. Муниципальные образования являются собственниками имущества, на базе которого функционируют созданные ими юридические лица. В некоторых, наиболее важных случаях за органами местного самоуправления закрепляются полномочия по контролю (одобрение, согласование, утверждение, контроль) в отношении таких юридических лиц. Сами по ееое эти полномочия не дают право утверждать о непосредственном участии муниципальных образований в гражданских правоотношениях.

Непосредственное участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях осуществляется через рганы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления действуют от имени муниципальных образований в пределах своих полномочий, у тановленных актами, определяющими статус этих органов. В роли таких органов могут выступать: представительный орган местного самоуправления, выборный глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена) и иные органы местного самоуправления.

При непосредственном участии муниципальных образований в гражданском обороте проявляются специфические отношения представительства в силу закона. При любых обстоятельствах муниципальные образования могут считаться участвующими в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа местного самоуправления совершить действие от имени муниципального образования.

В соответствии со ст. 51 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований. В частности, они вправе передавать его во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с законодательством.

Согласно ст. 216, 274, 277 Гражданского кодекса Российской Федерации, помимо участия в отношениях собственности, муниципальные образования могут быть субъектами некоторых вещных отношений, в частности связанных с сервитутами.

Органы местного самоуправления вступают в гражданско-правовые отношения, обеспечивая тем самым свое функционирование, поскольку их деятельность связана не только с осуществлением публичных, но и хозяйственных функций, что, в свою очередь, объясняет попытку законодателя включить органы местного самоуправления в гражданский оборот, который для этих целей признает их юридическими лицами.

Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений, других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и иные органы местного самоуправления, которые осуществляют полавляюшее большинство этих полномочий. Поэтому в правовых актах полномочия местного самоуправления обычно определяются путем закрепления полномочий органов местного самоуправления.

Можно выделить несколько групп полномочий органов местного самоуправления, относящихся к различным областям деятельности – экономической, социально-культурной и др.

В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налога и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и пелевое назначение; учреждают фонды кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономичес¬кая и финансовая самостоятельность на основе разграничения предметов ведения между ними. Подчиненность одного муниципального образова¬ния другому не допускается.

Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна только государству.

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Часть полномочий местного самоуправления находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В их число входят: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления вправе обращаться в суд или арбитражный суд с требованиями о признании недействительными актов государственных органов, предприятий, учреждений, органи¬заций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на территории, подведомственной этим органам местного самоуправления, или права самих органов местного самоуправления. До принятия судебными органами решения исполнение опротестованных актов может быть приостановлено органами местного самоуправления.

В судебном порядке решаются имущественные споры между органами местного самоуправления. Они рассматриваются арбитражными судами. Если по спорам между органами местного самоуправления создается согласительная комиссия, то ее решение тоже может быть обжаловано в суд.

Судебная зашита местного самоуправления осуществляется и тогда, когда граждане обращаются с исками в суды о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускается какое-либо ограничение прав граждан по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, полу, социальному или имущественному положению, языку, отношению к религии и т.д.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

В связи с вышеизложенным можно сделать вывод, что муни ципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях на равных с другими субъектами гражданского оборота – физическими и юридическими лицами. И в полной мере наделены гражданской правосубъектностью. При этом к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Однако особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, как муниципальные образования, не может не привести к особенностям их участия в гражданских правоотношениях.

Муниципальные образования отличаются от юридических лип, прежде всего тем, что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Они носят дтя них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер. Поэтому, как правило, правоспособность муниципальных образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер.

Таким образом, муниципальное образование, наделенное публичными правовыми актами свойством самостоятельной гражданской правосубъектности и обладающее специальной правоспособностью, дтя участия в гражданском обороте, имеет особый гражданско-правовой статус, обусловленный природой его происхождения, его назначением и целями деятельности.

Источник: Научно-информационный журнал “Вестник Международного юридического института” № 1 (60) 2017

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 28

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code