АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ИММИГРАЦИОННЫХ ПРАВИЛ

А.С.Огиенко

Аннотация. В статье анализируется состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.11 КоАП РФ, предложены варианты более точной формулировки диспозиции статьи, а также некоторые направления совершенствования законодательства об административных правонарушениях в сфере миграции.

Ключевые слова: иммиграция, миграция, административное правонарушение, иностранный гражданин, лицо без гражданства.

 

Проблемы, связанные с миграционными процессами для России, как в прочем и для многих других стран, имеют важное значение, а потому формы и методы их государственного регулирования требуют глубокого изучения и эффективного применения. Остро стоит вопрос о формировании эффективной иммиграционной политики, отвечающей национальным интересам России.

В современной отечественной науке тема иммиграции и иммиграционной политики представлена довольно слабо1. Анализ же законодательства и правоприменительной практики позволяет оценить административно-правовое регулирование иммиграционных отношений как не в полной степени совершенное и требующее значительной модернизации . Очевидно, что государство осуществляет управление иммиграционными процессами, используя не косвенные, профилактические или стимулирующие, а в большей степени административные, запретительные, императивные методы. Одним из аргументов такого вывода служит конкретный пример из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Административная ответственность за нарушение иммиграционных правил установлена ст. 18.11 КоАП РФ. За время действия КоАП РФ она не претерпела каких-либо изменений, кроме того, что теперь размер штрафа измеряется не в минимальных размерах оплаты труда как раньше, а в фиксированных значениях, слова же «уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору» заменены словами «осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор)».

Статья включает в себя две части, первая из которых устанавливает административную ответственность за уклонение иммигранта от прохождения иммиграционного контроля, предусмотренного законодательством Российской Федерации, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, для временного пребывания, а равно нарушение правил проживания в указанных местах либо уклонение от представления сведений или представление недостоверных сведений во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации. За данное нарушение установлен административный штраф от двух до четырех тысяч рублей с административным выдворением или без такового.

Часть 2 ст. 18.11 КоАП РФ выглядит сегодня следующим образом: «Непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации». Размер административного штрафа для граждан остался прежним – от двух до четырех тысяч рублей, но установлена ответственность должностных лиц (от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей) и юридических лиц (от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей).

Обратим внимание на конструкцию ст. 18.11 КоАП РФ. И часть первая (в большей степени), и часть вторая статьи сформулированы достаточно «размыто», путем перечисления запрещенных деяний, что наталкивает сразу же на мысль об исчерпывающем таких деяний перечне. Сравним название статьи с названиями, например ст. 7.23.3, 20.23, 20.31 КоАП РФ. Во всех случаях из их названий вытекает предположение, что это обычные и часто используемые в законодательстве об административных правонарушениях бланкетные нормы, которые устанавливают ответственность за нарушение определенных правил – пожарной безопасности, дорожного движения, поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований и др.

Часть 1 ст. 7.23.3 КоАП РФ отсылает нас к правилам, которые установлены в разд. 8 «Управление многоквартирными домами» ЖК РФ. Статья 20.23 КоАП РФ отсылает к Постановлению Правительства РФ от 1.07.1996 № 770 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности физических и юридических лиц, не уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности, связанной с разработкой, производством, реализацией, приобретением в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации, и перечня видов специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности».

Что же касается иммиграционных правил, то их просто нет. Если законодатель имел в виду нормы Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» или нормы постановления Правительства Российской Федерации «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» . Но тогда так надо было и написать.

Законодатель, конструируя ст. 18.11 КоАП РФ, просто перечисляет деяния, которые запрещаются: уклонение от прохождения иммиграционного контроля, медицинского освидетельствования, идентификации личности и др. Но можно было бы значительно продлить этот перечень, включив в него еще немало деяний иммигрантов, которые легко в него вписываются.

Если же мы посмотри другие главы КоАП РФ, то мы увидим еще немало составов, которые легко подпадают под название ст. 18.11 КоАП РФ: это ст. 19.27 «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета»; большинство составов гл. 18 Ко- АП РФ «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации».

Таким образом представляется необходимым либо изменить содержание диспозиции статьи и включить в нее все возможные варианты нарушений иммиграционных правил, либо разработать эти самые правила. Как видим, первый вариант невозможен в силу множества деяний, которые можно было бы запретить иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Что касается второго, то и это решение не может быть идеальным, поскольку даже если мы и сформулируем эти правила и в диспозиции в ст. 18.11 КоАФ РФ просто напишем: «нарушение иммиграционных правил» и примем их, то перед правоприменителем встанет проблема квалификации противоправных деяний. Посмотрите правила поведения зрителей при проведении официальных спортивных мероприя- тий» . В ч. 5 второго раздела Правил установлено 14 запретов. И что же, за нарушение каждого из них гражданин может быть привлечен к административной ответственности (ст. 20.31 КоАП РФ)? Очевидно, что нет.

В 2017 г. примечание к ст. 20.31 КоАП РФ было дополнено ч. 2: к грубому нарушению правил поведения болельщиков законодатель отнес нарушения правил поведения, которые повлекли за собой приостановление или прекращение спортивного мероприятия. Получается, что судья или организатор соревнования определяет, является ли грубым или не является таковым нарушение правил. Если грубое – виновный может быть оштрафован на 10-50 тыс. руб. или административно арестован на срок до 15 суток с наложением административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных мероприятий? А какое отношение к административной ответственности имеет этот судья?

Но очевидно, что эта проблема значительно проще, нежели формулировка всего перечня таких деяний. В производстве по делам об административных правонарушениях всегда присутствует определенная степень административного усмотрения, как, впрочем, и судейского усмотрения. И это вполне допустимо и нормально.

Теперь о составе административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.11 КоАП РФ. По смыслу статьи речь идет о иностранных гражданах и лицах без гражданства, въезжающих в Российскую Федерацию, причем только в период, когда их иммиграционный статус еще только определяется. В этот период и распространяется контроль за ними со стороны управления по вопросам миграции МВД России.
Как было уже отмечено, вопросы обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства урегулированы многочисленными нормативными правовыми актами. Кроме названных Федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации отметим еще указы Президента РФ № 549 от 14.11.17 «О порядке принесения Присяги гражданина Российской Федерации» и № 626 от 16.12.2015 «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением международных спортивных, культурных, научных и деловых массовых мероприятий». Назовем постановления Правительства РФ № 1315 от 08.12.2016 «Об установлении на 2017 г. допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в отдельных видах экономической деятельности на территории Российской Федерации» и № 1315 от 8.12.2016 «Об установлении на 2017 г. допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в отдельных видах экономической деятельности на территории Российской Федерации».

Среди многочисленных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих иммиграционные правила назовем только Приказ МВД России № 800 от 20.09.17 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации».

Как видим, массив нормативных правовых актов, устанавливающих иммиграционные правила, огромен. Причем среди органов исполнительной власти, которые, на первый взгляд, имеют непосредственное отношение к проблемам миграционного учета – МВД России, ФСБ России, в этот массив актов входят еще и нормативные правовые акты Минтруда РФ, Минздрава РФ, Минобразования и науки РФ и еще акты многих других органов исполнительной власти.

Статья 18.11 КоАП РФ имеет два состава административных правонарушений. Объективная сторона по ч. 1 статьи выражается в нарушении перечисленных в ней деяний – это уклонение от различных видов контроля. Что касается ч. 2 статьи, то ее состав охватывает не предоставление или несвоевременное предоставление по требованию миграционной службы необходимых документов или информации, установленных законодательством Российской Федерации. Нормативными правовыми актами установлено право органам миграционного учета требовать и получать необходимую для миграционного контроля информацию от физических лиц, предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности на безвозмездной основе.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется умышленной формой вины. Субъектами правонарушений могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, в период их установления статуса иммигранта. Если противоправные действия совершены лицами, получившими статус беженца, то ответственность должна наступать по ст. 18.12 КоАП РФ. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.11 КоАП РФ, рассматриваются судьями районных судов (по ч. 1) и мировыми судьями (по ч. 2).

Как видим на примере только одной статьи КоАП РФ, до сих пор не решены многочисленные вопросы действующего миграционного законодательства. Следует отметить, что законодатель в последние годы демонстрирует активную позицию по включению новых составов административных правонарушений в КоАП РФ. Однако на сегодняшний день баланс между административно-правовым регулированием и нормами административной ответственности до сих пор не достигнут. Следует более тщательно прорабатывать принятые нормы и защищать их на федеральном уровне, вводя новые составы административных правонарушений.

Логичным шагом по реформированию административного законодательства в сфере миграции было бы, по нашему мнению, объединение всех составов административных правонарушений в области миграции, которые разбросаны сейчас по разным главам Особенной части КоАП РФ, в одну главу. Это позволит не только систематизировать данные правонарушения, но и улучшить навигацию при поиске тех или иных статей в сфере миграции.

По такому пути пошли разработчики проекта Кодекса об административной ответственности РФ, внесенного в Государственную Думу Российской Федерации осенью 2016 г.1 В этом проекте все административные правонарушения в сфере миграции собраны в гл. 35 «Административные правонарушения в сфере миграции и обеспечения пас- портно-визового режима» . В отличие от действующего КоАП РФ логика как в структуре Особенной части, так и внутри каждой ее главы проекта иная. Авторами законопроекта была сделана успешная попытка структуру кодекса «привязать» к структуре федеральных органов исполнительной власти, к федеральным службам, которые в основном и выполняют юрисдикционные функции, т.е., по сути, исполнить требование ч. 4 ст. 1.3 КоАП РФ.

Вполне понятна логика авторов, что установление новых составов и ужесточение административно-правового регулирования в сфере миграции порой приводит к противоположному результату – например, трудовые отношения с мигрантами складываются вне правового поля, растет коррупция в органах внутренних дел. На наш взгляд нельзя говорить о превалировании либо предупредительных либо пре- секательных мер. Стоит стремиться к установлению комплексного и сбалансированного воздействия как путем эффективного административного правового регулирования, так и установления соответствующих мер административной ответственности, которые в совокупности помогут достигнуть положительных результатов и благоприятной обстановки для реализации прав и соблюдения интересов как граждан РФ, так и иностранных граждан в РФ.

Сегодня очевидны как характерные черты нормативного регулирования вопросов, связанных с миграцией, так и основные проблемы, присутствующие в вышеуказанной сфере.

В заключение статьи представляется обоснованным привести ряд спорных вопросов, существующих в действующем миграционном законодательстве и требующих разрешения:
1. Существование достаточно обширной нормативной правовой базы, регулирующей вопросы миграции, и в то же время не совершенное соотношение ряда нормативных правовых актов, регламентирующих схожие отношения.
2. Отсутствие должного законодательного регулирования отдельно взятых аспектов миграции, в частности в сфере трудовой миграции.
3. Отсутствие системного подхода в вопросе установления ответственности за совершение определенных правонарушений в области миграционного законодательства.

Таким образом, мы можем сделать вывод, что на данном этапе развития миграционного законодательства, как и самих отношений в области миграции, усовершенствование нормативного регулирования, реформирование законодательства необходимы. Причем целью данных изменений, по нашему мнению, в первую очередь является приведение действующего миграционного законодательства к единой, структурированной базе нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.

Библиографический список

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Предисловие Министра юстиции Российской Федерации А.В. Коновалова. Постатейный научно-практический комментарий заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д.ю.н., проф.
A. П. Шергина. ЗАО «Библиотечка «Российской газеты». – М., 2009.
2. Кодекс Российской Федерации об административной ответственности: проект / П.И. Кононов, В.В. Лихарев, С.А. Старостин,
B. А. Юсупов / Под общ. ред. А.А. Агеева. – М.: Проспект, 2016.
3. Рыжкова А.Н. Административная ответственность за нарушение законодательства о трудовой миграции: Дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2015.
4. Старостин С.А. Перспективы кодификации норм административно-процессуального права. Российский следователь. 2015. № 1.
5. Старостин С.А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2.
6. Суворова В.А. Современная иммиграционная политика Российской Федерации: политико-правовой и институциональный аспекты: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. – М., 2008.
7. Черепанов И.З. Административно-правовое регулирование иммиграции в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2010.

Источник: Научно-информационный журнал “Вестник Международного юридического института” № 4 (63) 2017

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 21

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code