ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПОНЯТИЯ «УСЛУГА» И ЕЕ СПЕЦИФИКА ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ПУБЛИЧНЫМ ОТНОШЕНИЯМ В КОНТЕКСТЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ

И.В.Упоров, д.и.н., к.ю.н.

Аннотация. В статье обосновывается авторская трактовка правовой природы понятия «услуга» и раскрывается ее специфика применительно к публично-правовым отношениям, в рамках которых оказываются государственные (муниципальные) услуги. Отмечается, что изначально правовая природа понятия «услуги» определяется в сфере гражданского права, однако при переходе в публичные правоотношения неизбежно появляется своя специфика. При этом свойство публичности, присущее конституционному, муниципальному, административному праву как разновидностям публичного права, нужно отграничить от публичности, присущей гражданскому праву. Соответственно публичная услуга, оказываемая органами государства местного самоуправления, настолько отлична от услуги в частноправовых отношениях, что приобретает самостоятельное значение.

Ключевые слова: услуга, публичные отношения, гражданско-правовой аспект, характеристики, органы государства, органы местного самоуправления.

 

Понятие «услуга» изначально сформировалось как экономическая категория, правовое описание которой было осуществлено цивили- стической наукой и соответственно закреплено в нормах гражданского права. За прошедшие десятилетия и даже столетия выделился ряд устоявшихся характеристик услуги. В концентрированном виде такие характеристики описали и обосновали многие цивилисты, в том числе и в России (далее речь идет только о России). Так, по общему правилу услуги выступают в качестве обособленных во временном измерении операций и соответственно не имеют вещественного результата, поскольку операция имеет свойство неосязаемости и этим существенно отличается от вещей как наиболее известных объектов гражданских прав. Услуга проявляется в эффекте, воспринимаемом зачастую на уровне чувств. В этой связи проявляется другое свойство услуги – неотделимость от источника, в то время как, например, товар может существовать отдельно от своего источника, то есть производителя. При этом любая услуга оказывается человеком. Следующее свойство услуги – это синхронность оказания и получения. Из этого вытекает свойство несохраняемости услуг. Указанные положения являются признанными в правовых науках (труды Е.А. Суханова, А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого и др.).

Разумеется, по отдельным вопросам у авторов имеются различные позиции, что, однако, не меняет сущностных признаков услуг. Например, Д.И. Степнов отмечает, что коль скоро услуга всегда «привязана» к конкретному человеку, то свойство неотделимости услуги выделяет специфическую ее черту – эксклюзивность . Однако мы полагаем, что такой признак не следует абсолютизировать. И тем более данный признак не может быть отнесен к государственным (муниципальным) услугам, которые предоставляются на основе соответствующего стандарта по содержанию и регламента по процедуре (заметим, что институт данных услуг находит активное развитие в последние годы, что видно и по принятому в 2010 г. ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

В другом примере такой признак услуги, как ее несохраняемость, отграничивает услугу от понятия «работа». Данный аспект также нуждается в уточнении, поскольку применительно к государственным (муниципальным) услугам имеются разночтения по поводу их содержания, исходя из соотношения с понятием «функций». Работы принято обычно отделять от услуг по признаку овеществленного результата, когда лицо, выполняющее работу, не только осуществляет деятельность, но и представляет заказчику вполне осязаемый материальный результат, в то время как исполнитель услуг не предоставляет такой результат . Однако на такого рода нюансах гражданско-правового характера мы останавливаться не будем. Это касается и позиции цивилистов по дефиниции услуги. Приведем лишь мнение Н.В. Мироновой, чтобы показать, на что цивилисты акцентируют внимание; по ее мнению, под услугой нужно понимать то экономическое благо в форме деятельности, цель которого заключается в повышении потребительской полезности объекта этой деятельности . Здесь подчеркнем то обстоятельство, что услуга – это всегда действие, деятельность.

Указанные положения послужили основой и для соображений о муниципальных услугах в первых работах по муниципальному праву, где затрагивается данная проблематика. Так, известный ученый в сфере муниципального права профессор Н.С. Бондарь пишет о том, что «услуга как таковая предполагает совершение одним лицом некоторых действий (деятельности), приносящих пользу другому лицу (лицам), оказание ему (им) помощи, поддержки, и с этих позиций понятие «услуга» получило свое закрепление в Конституции РФ (ст. 8 и ст. 74) как вид и одновременно результат некой социально полезной деятельности» . Однако здесь превалирует не столько правовой, сколько социальный аспект, но и он представляется чрезвычайно важным, поскольку определяет, можно сказать, философско-правовую сущность муниципальных услуг. В соответствующем государственном стандарте, касающемся услуг населению , под услугой подразумевается «результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя». Исходя из приведенной дефиниции, услуги состоят из двух частей: результата и процесса.

Несмотря на то, что данный термин рассчитан на довольно узкую сферу применения, а именно только в области стандартизации, сертификации и управления качеством в сфере услуг населению, он довольно широко используется российскими учеными в качестве понятия услуг. Мы также полагаем, что данное определение заслуживает внимания, и это касается, прежде всего, указания на то, что услуга возникает лишь при наличии потребности в ней. С этим связан и такой важный вопрос, по каким критериям определяется потребность в услугах, и кто является субъектом определения такой потребности. Вместе с тем, если рассматривать услугу в категориальном смысле, то нельзя не отметить узкий подход определения, данного в государственном стандарте, поскольку речь идет только об услугах населению, причем данный аспект затрагивался в экономических трудах как советского времени (А. С. Аброскин), так и современности (А. В. Нестеров и др.).

Тем не менее до сих пор в Российской Федерации обобщенные стандарты разработаны применительно только к услугам населению. Совершенно очевидно, что требуется разработка новых соответствующих обобщенных стандартов по услугам. Пока же в принятом в 2002 г. ФЗ «О техническом регулировании» предусматривается возможность установления требований к оказанию услуг только на добровольной основе, чего явно недостаточно. Кроме того, под указанный закон государственные (муниципальные) услуги не подпадают. О сложности проблемы говорит и тот факт, что в начале 2000-х гг. разрабатывался проект ФЗ «О стандартах государственных услуг» , однако продвижение этого законопроекта было остановлено.

Следует заметить, что законодательная дефиниция публичной услуги, то есть государственной (муниципальной) услуги, появилась лишь в 2007 г. (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Но на доктринальном уровне понятие муниципальной услуги стало исследоваться несколько раньше, при этом соответствующие изыскания проводились в сфере экономических отношений, связанных так или иначе с деятельностью органов местного самоуправления. Что же касается работ правового характера, то внимание первоначально концентрировалось на более широком понятии публичных (общественных) услуг. В частности, в одной из первых достаточно крупных правовых работ по этой теме, опубликованной Л.К. Терещенко в 2004 г., указывается, что «понятие публичных услуг гораздо шире понятия государственных услуг, поскольку публичные услуги могут оказывать как государственные, так и негосударственные структуры, при этом главное то, что их объединяющая черта заключается в заинтересованности общества в их ока- зании» . Еще раз подчеркнем, что здесь термин «государственные» услуги следует трактовать расширительно, то есть вкладывая сюда и муниципальные услуги, поскольку органы местного самоуправления, равно как и органы государственной власти, являются органами публичной власти. В любом случае речь идет о публичном интересе, соответственно, и услуга является публичной.

Это означает, что независимо от вида субъекта непосредственного оказания публичной услуги (государственное учреждение, муниципальное предприятие или негосударственная организация) в конкретном случае услуга все равно выполняется публичной властью (это органы государства и местного самоуправления), например, если нет желающих из частного сектора оказывать публичные услуги, то государственный либо муниципальный орган должен организовать такую услугу (например вывоз бытовых отходов), а если нет экономического стимула для предоставления каких-либо нужных обществу услуг, то орган власти должен такой стимул сформировать . Здесь у нас одно непринципиальное, но для правовой материи немаловажное возражение, которое связывается с тем, что тезис о том, что услуги могут оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов, не следует абсолютизировать, он требует уточнения, учитывая, что услуга предоставляется тогда, когда за ней есть обращение, то есть когда есть заявитель. В этом смысле, как представляется, большинство авторов, исследующие публичные (государственные и муниципальные) услуги, совершают методологическую ошибку, не увязывая понятие таких услуг с теми характеристиками, которые выработала цивилистическая наука и которые закреплены в нормах гражданского права (имея в виду, в частности, что любая услуга – это результат определенных трудовых усилий, имеющих стоимостной показатель, и этот результат на определенных условиях передается услугополучателю, то есть без гражданско-правового контекста не обойтись).

В этом смысле следует согласиться с О.Н. Садиковым в том, что нормы гражданского права используются в актах публичного права в различных формах, а значит, есть возможность использовать опыт регламентации, выработанный в сфере гражданского права, и необязательно создавать новые юридические механизмы . Соответственно, если нет заявителя, то нет и реализации услуги. Однако при этом, и это уже существенно, органы государства (местного самоуправления) должны создать необходимые условия, чтобы при необходимости такая услуга могла быть в любой момент оказана. Как считает Л.К. Терещенко, формы участия государственных (муниципальных) органов должны различаться в зависимости от того, о чем идет речь – о государственных (муниципальных) или публичных услугах.

Государственные (муниципальные) услуги предполагают лишь непосредственное их исполнение государственными (муниципальными) структурами, а публичные услуги имеют особенности – государственные (муниципальные) органы в отношении этих услуг могут исполнять самостоятельно; организовать их исполнение организациями (коммерческими и некоммерческими), делегировать их исполнение местному самоуправлению, и соответственно нужно вести речь о «публичной государственной услуге» и «публичной негосударственной услуге» .

С этим трудно полностью согласиться, поскольку применяемые этим автором соответствующие термины, а именно «публичная государственная услуга» и «публичная негосударственная услуга» вызывают возражения; очевидно, что здесь термин «публичные» имеет не то значение, какое диктуется характером рассматриваемых правоотношений, и в этой связи он требует уточнения. Дело в том, что слово «публичный» применительно к праву используется в двух основных смыслах. Во-первых, в гражданском (частном) праве (публичный договор, публичные торги, публичная оферта, публичная отчетность, публичные интересы, публичные мероприятия), где подразумевается прежде всего доступность и общественная значимость того или иного института. Во-вторых, в конституционном, административном, муниципальном праве и ряде других правовых отраслей государственно- правового (публично-правового) цикла, где означает принадлежность к органам власти. Со вторым смыслом связаны и термины «публичное право», «публичная власть». Как отмечает в этой связи В.П. Малахов, с которым нельзя не согласиться, «публичное является проявлением властно-политического момента в общественных отношениях. Публично-правовыми всегда становятся отношения властные» , и такая трактовка преобладает в правовой литературе . Мы полагаем, что это очень важный момент, который необходимо учитывать при раскрытии понятия муниципальных услуг. Таким образом, изначально услуга, как правовая категория, определяется нормами гражданского права. Но при переходе понятия услуги из гражданского права в иные правоотношения (публично-правовые), неизбежно появляется своя специфика. И как раз свойство публичности, присущее конституционному, муниципальному, административному праву как разновидностям публичного права, нужно отграничить от публичности, присущей гражданскому праву. Соответственно термин «публичный» применительно к государственным (муниципальным) услугам следует понимать, исходя из понятийного аппарата публичного права . Такой подход к определению правовой природы публичных услуг, как представляется, в большей степени отражает сущность соответствующих правоотношений и правоприменительной практики.

Библиографический список

1. Степанов Д.И. Услуги как объект гражданских прав. – М., 2005.
2. Миронова Н.В. Дифференцированный подход к маркетингу услуг // [Электронный ресурс] URL: http: // www.marketologi.ru_11b _differ (дата обращения: 13.01.2018).
3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. – М.: НОРМА, 2008.
4. ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения» (утв. Постановлением Госкомстата России от 21.02.1994 № 34) // Юридический справочник руководителя. 1994. № 4.
5. Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11.
6. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
7. Садиков О.Н. Гражданско-правовые категории в публичном праве // Журнал российского права. 2011. № 9.
8. Малахов В.П. Публичное и частное в системе характеристик права // История государства и права. 2011. № 16.
9. Бабаева З.К. Понятие и функции государственной и муниципальной услуги // Известия Саратовского ун-та. Серия: «Экономика. Управление. Право». 2016. Т. 16. Вып. 1.
10. Мошкин С.В. Муниципальные услуги как элемент компетенции органов местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. – Белгород, 2013.

Научно-информационный журнал “Вестник Международного юридического института” № 1 (64) 2018

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 12

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code