ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ОБЪЕКТОВ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ

Н.Б.Грицаева

Аннотация. В статье, на основе анализа точек зрения Российских цивилистов, показана разница между объектом и предметом концессионного соглашения. Определена сфера применения различных объектов концессионных соглашений. Проанализированы изменения законодательства в этой области и арбитражная практика.

Ключевые слова: предмет и объект концессионного соглашения, сфера применения, анализ арбитражной практики.

 

Для исследования концессионных соглашений важен анализ их объектов. К сожалению, законодатель не уделил должного внимания регулированию этой проблемы, что препятствует развитию инвестиционной привлекательности и увеличению количества реализуемых проектов государственно-частного партнерства.

Необходимо провести разницу между понятиями объекта и предмета концессионного соглашения.

Предметом концессионного соглашения, по нашему мнению, являются действия сторон по созданию и (или) реконструкции определенного в ФЗ № 115 «О концессионных соглашениях» имущества, осуществлению деятельности с его использованием, а также обязательства концедента предоставить концессионеру права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления конкретной деятельности.

Некоторые авторы считают, что предмет договора – это материальный объект, имущество, которое одна сторона обязуется передать другой стороне . Однако концессионный объект, рассматриваемый изолированно от действий сторон в первую очередь, концессионера не дает точного представления о том правовом результате, на достижение которого направлено данное соглашение.

Следует согласиться с В.В. Витрянским, утверждающим, что сущность предмета договора должна определяться как предмет обязательства, вытекающего из договора, представляющий собой действия (или бездействие), которые должна совершить (или от совершения которых должна воздержаться) обязанная сторона .

Данный подход выглядит вполне обоснованным применительно к предмету концессионного соглашения, который образует совокупность следующих условий:
1) обязанность концессионера по созданию и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения;
2) обязанность концессионера осуществлять деятельность с использованием объекта этого соглашения;
3) обязательства концедента предоставить концессионеру на срок, установленный концессионным соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления данной деятельности.

Аналогичной позиции придерживается ВАС РФ в Определении № ВАС-13554/09 от 30.10.20 09 . В ч. 1 ст. 10 ФЗ № 115 такое условие о предмете концессионного соглашения, как обязательство концеден- та предоставить концессионеру права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления данной деятельности, не нашло отражения.

В тесной связи с предметом находятся существенные условия, относящиеся к объекту концессионного соглашения. Законодатель среди существенных условий договора указывает, во-первых, описание, в том числе технико-экономические показатели, объекта концессионного соглашения, а во-вторых, цели и срок передачи и использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения (п. 4 ст. 10 ФЗ № 115).

Примером аналогичного подхода суда к рассмотрению спора с участием сторон концессионного соглашения является Постановление ФАС округа от 21.11.2011 № А10-444/2011 , в котором рассматривался иск концедента о признании концессионного соглашения незаключенным. Истец ссылался на нарушение п. 6 ч. 1 ст. 10 ФЗ № 115, указывая, что между сторонами не было достигнуто соглашение по существенному условию – цели использования вновь созданного объекта. Суд встал на сторону концессионера, установив, что наличие в концессионном соглашении предмета, объектов соглашения, цели их использования свидетельствуют о согласованности сторонами цели концессионного соглашения. Отсутствие в концессионном соглашении прямого указания на цель этого концессионного соглашения не является основанием для признания концессионного соглашения недействительным.

Для установления круга объектов концессионного соглашения необходимо определить понятие объекта данного договора.

Одной из наиболее распространенных точек зрения является позиция О.Н. Савиновой , которая, развивая теорию О.С. Иоффе , выделяет три взаимосвязанных между собой объекта: 1) материальный объект (созданное или реконструируемое недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением); 2) юридический объект (деятельность концессионера по созданию или реконструкции концессионного объекта и его дальнейшая эксплуатация; 3) волевой объект (общественный интерес, на удовлетворение которого направлено заключение концессионного соглашения) .

Позицию О.Н. Савиновой о тройном объекте концессионного соглашения опровергает Д.Ю. Засыпкин, утверждая, что «с точки зрения данного подхода объект первого рода составляют действия по передаче имущества, объект второго рода – передаваемая вещь. Однако действия обязанного лица, являющиеся его обязанностью передать имущество, составляют содержание правоотношения и не могут являться его объектом» . Он исключает волевой объект, утверждая, что воля является элементом дееспособности, неотделима от личности субъекта, поэтому объектом правоотношения выступать не может. Автор отождествляет два этих понятия, рассматривая объект концессионного соглашения как объект любого гражданского правоотношения.

Из анализа законодательства можно выявить несколько отличительных особенностей объекта концессионного соглашения.

Во-первых, в качестве объекта концессионного соглашения может выступать недвижимое имущество или недвижимое и движимое, если объекты технологически связаны между собой и предназначены для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Так, при реконструкции аэропортов невозможно отделить иное имущество (движимое имущество, нематериальные активы), особенно при условии бесперебойного функционирования объекта.

Во-вторых, указанный перечень носит закрытый характер, в связи с чем стороны не могут заключить концессионное соглашение в отношении иного имущества. Объектами концессионных соглашений являются исключительно объекты инфраструктуры – физические объекты и системы, которые связаны с предоставлением определенных услуг. Участки недр и земельные участки не входят в данный перечень. Регулированию так называемых «недропользовательских концессий» посвящен Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях, о разделе продукции» .

Изменения ФЗ № 115, вступившие в силу с 1 мая 2015 г., в ст. 4 допускают заключение концессионного соглашения в отношении нескольких объектов, если это не приведет к ограничению конкуренции. Данная возможность не предусмотрена в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или отдельных объектов таких систем, если реализация осуществляется по регулируемым ценам (тарифам).

В перечень объектов концессионного соглашения включены ограниченно оборотоспособные объекты, которые могут находиться только в публичной собственности, например объекты инфраструктуры морского порта, суда, осуществляющие ледокольную проводку и др. Однако положения закона о принадлежности этих объектов лишь Российской Федерации вовсе не исключают возможности их передачи, по гражданско-правовым сделкам, во владение и пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (ч. 4 ст. 29 ФЗ № 115).

В результате исследования состава имущества, в отношении которого может заключаться концессионное соглашение, можно сделать вывод о том, что оно не может быть заключено в отношении предприятия как имущественного комплекса, так как земельные участки, права требования и долги, входящие в его состав, не могут передаваться по концессионному соглашению.

Новеллой действующего концессионного законодательства является норма, согласно которой органы исполнительной власти всех уровней обязаны ежегодно до 1 февраля текущего года утверждать перечень потенциальных объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений. Данный перечень должен быть размещен в сети Интернет (п. 3 ст. 4 ФЗ № 115).

В-третьих, нормы ФЗ № 115 не позволяют рассматривать в качестве объекта деятельность, право на осуществление которой принадлежит публично-правовому образованию. Тем не менее выделение в качестве самостоятельного объекта концессионного соглашения так называемых монопольных видов деятельности известно во многих странах (Франция, Италия и т.д.). Признавало такую деятельность объектом концессии Советское концессионное право. Как отмечал Б.А. Ландау, «объектом концессии являются действия (внешняя торговля), по общему правилу изъятые из частного оборота. Точно так же в случае, предусмотренном ст. 55 ГК РСФСР (владение предприятием с числом рабочих более установленного законом), объектом концессии являются действия (производство свыше определенного объема), по общему правилу изъятые из частного оборота» .

Практика зарубежных стран показывает, что частные структуры способны эффективно осуществлять виды деятельности, которые относятся к отправлению публичных функций государства (в частности, взимание налогов, содержание частных тюрем, создание частных судебных приставов-исполнителей) или составляют государственную монополию (например производство алкогольной продукции, наркотических и психотропных веществ) .

В России такие концессионные соглашения не менее актуальны, чем создание инфраструктурных объектов на их основе. Это могло бы улучшить эффективность выполнения государственных функций. Однако сегодня существуют препятствия для включения в перечень объектов концессионного соглашения монопольных видов деятельности государства.

Нормы антимонопольного законодательства устанавливают запрет наделять хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти и местного самоуправления, что отражено в п. 3 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» . Поэтому невозможно включать монопольные виды деятельности государства в гражданско-правовую конструкцию концессионного соглашения. Но учитывая стремительное развитие концессионной практики, возможно в ближайшее время отнесение отдельных монопольных видов деятельности государства к объектам концессионных соглашений.

В-четвертых, законодательством предусмотрено заключение исключительно инфраструктурных концессионных соглашений и не допускается заключение соглашений, не связанных непосредственно с эксплуатацией недвижимого имущества, например договоров, подобных концессиям в сфере оказания услуг («service concession»), предусмотренных Директивами ЕС и распространенных в мировой практике.
Из анализа российской практики заключения концессионных соглашений можно сделать вывод о том, что для концессионера наиболее привлекательными являются объекты социальной и транспортной инфраструктуры .

В-пятых, в состав объекта концессионного соглашения обычно входят два или более относительно самостоятельных, но объединенных общим назначением объекта.

Поскольку одним из существенных условий концессионного соглашения является состав и описание объекта (ч. 1 ст. 10 ФЗ № 115), особое значение приобретает правильное определение имущества, которое будет передаваться в концессию.

Отсутствие технико-экономических показателей объекта концессионного соглашения не является основанием для признания концессионного соглашения недействительным, если указанные показатели перечислены в дополнительном соглашении к концессионному соглашению. Данная позиция изложена в Постановлении. Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2012 по делу № А35-14080/2011 .

Из текста концессионного соглашения следовало, что предметом соглашения являются права владения и пользования имущественным комплексом, состоящим из объектов переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, и объектов социально-культурного назначения города Обояни, указанных в приложении № 1 к соглашению.

В постановлении ФАС Уральского округа от 03.09.2012 № Ф09- 6746/12 по делу № А50-22136/2011 отмечается, что изменение технических характеристик объекта концессионного соглашения в процессе его реконструкции не влечет прекращения на него права собственности концедента и не является основанием для перехода права собственности на данный объект к концессионеру .

В-шестых, концессионный объект после его создания либо реконструкции концессионером в течение всего срока концессионного соглашения остается в собственности концедента.

Право собственности на концессионный объект не переходит к концессионеру, последний получает от концедента только права владения и пользования концессионным объектом в целях его эксплуатации и извлечения прибыли. Условия соглашений, устанавливающие иные правила, могут быть признаны судом противоречащими ч. 10 ст. 3 ФЗ № 115 и соответственно недействительными по ст. 168 ГК РФ.

Законом «О концессионных соглашениях» установлено обязательное требование о том, что на момент заключения концессионного соглашения его объект должен быть свободным от прав третьих лиц, исключением являются:
♦ автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, то есть объекты, используемые при ремонте, содержании автомобильных дорог, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы, объекты дорожного сервиса;
♦ объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально- бытового назначения.

Проанализированные судебные решения дают основание сделать вывод о том, что суды придерживаются данного положения, и если на момент заключения концессионного соглашения в отношении иных объектов сохраняются права третьих лиц (в том числе право оперативного управления или хозяйственного ведения унитарных предприятий), признают такие концессионные соглашения недействительными.

Например, в Постановлении ФАС Уральского округа от 11.05.2010 № Ф09-3408/10-С61 концессионеру было отказано в регистрации обременения прав собственника по концессионному соглашению, объектом которого выступало имущество, используемое для передачи и распределения электрической энергии, в связи с наличием в отношении данного объекта права оперативного управления бюджетного учреждения.

Важной гарантией стимулирования развития концессионных соглашений является установление преимущественного права концессионера на выкуп объекта соглашения по его рыночной стоимости, в случае если он был включен в планы приватизации имущества соответствующего публично-правового образования, что отражено в ст. 4 ФЗ № 115. Сам договор в случае согласия концессионера на приобретение объекта соглашения должен быть заключен не позднее, чем за тридцать дней до окончания срока действия концессионного соглашения. Во-вторых, предложение о приобретении имущества, входящего в объект концессионного соглашения, должно быть направлено концессионеру не позднее тридцати дней со дня принятия решения об условиях приватизации такого имущества. Кроме того, устанавливается ограничение на уступку концессионером права приобретения объекта соглашения.

Актуальным является вопрос о смене собственника имущества, переданного по концессионному соглашению. Данный факт не является основанием для признания такого концессионного соглашения незаключенным. При смене собственника объекта концессионного соглашения применяются нормы об аренде, согласно которым переход права собственности на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.

Для отдельных объектов законодатель установил дополнительные требования как в Федеральных законах, так и в примерных концессионных соглашениях. Например, порядок и условия установления и изменения платы за проезд транспортных средств по платной автомобильной дороге или платному участку автомобильной дороги, порядок взимания такой платы, а также максимальный размер такой платы и порядок его индексации являются существенными условиями при заключении концессионного соглашения в отношении платной автомобильной дороги в соответствии со ст. 38 ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» \

Следует обратить внимание на объекты концессионных соглашений, которые заключаются на муниципальном уровне. Это прежде всего объекты коммунального хозяйства – 180, социальной сферы – 65, энергетики – 149 проектов .

В социальной сфере наибольшее количество концессий реализуется в здравоохранении. Сейчас это одна из наиболее перспективных сфер для заключения концессионных соглашений. Можно говорить о большой заинтересованности частных инвесторов участвовать в создании и дальнейшем сопровождении объектов социальной инфраструктуры. Данная отрасль характеризуется большим износом основных фондов и ощутимыми инфраструктурными разрывами в отдельных регионах.

На текущий момент в различных стадиях реализации находятся 23 концессионных проекта в сфере здравоохранения. Одним из примеров использования механизма концессионной модели в здравоохранении является строительство и эксплуатация отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии в Самарской области по соглашению, заключенному 5 июня 2014 г. на срок 15 лет .

Даже после принятия единого ФЗ № 224 «О государственно- частном и муниципально-частном партнерстве» , наиболее распространенной формой взаимодействия государства и бизнеса, основанной на принципах взаимного распределения рисков, в софинансировании капитальных и операционных затрат со стороны инвестора, а также повышения качества оказываемых услуг за счет привлечения рыночных компетенций остаются концессионное соглашение.

В настоящее время российские ученые уходят от узкого понимания объекта концессионного соглашения, установленного законодателем. Исходя из этого, целесообразным представляется включить в перечень объектов концессионных соглашений (ст. 5 ФЗ № 115) иное имущество и тем самым сделать его открытым.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно- частном и муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» //Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4350.
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 1115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с изм.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3126.
3. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях, о разделе продукции». С изменениями // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1.
4. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство как альтернатива контрактной системе // Юрист. 2014. № 5.
5. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. – М.: Статут, 2011.
6. Засыпкин Д.Ю. Объект концессионного соглашения // Право и политика. 2010. № 11.
7. Клевцова Я.В. Объект концессионного соглашения // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. 2013. № 3.
8. Концессионные соглашения – судебная практика. – М., 2016. http://base.consultant.ru/
9. Практика применения концессионных соглашений в Российской Федерации: http://base.consultant.ru/
10. Савинова О.Н. К вопросу об изменении и прекращении концессионных соглашений // Черные дыры в российском законодательстве. 2008. № 4.
11. Третьяков А.М. Особенности предмета концессионного соглашения // Бизнес в законе. 2010. № 4.
12. Ярмальчук М.В. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации: http://base.consultant.ru/

Научно-информационный журнал “Вестник Международного юридического института” № 1 (64) 2018

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 143

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code