К вопросу о правовых основах деятельности Президента РФ и Правительства РФ в сфере осуществления внешних функций государства

С.Н.Туманов, кандидат исторических наук, доцент, первый проректор, проректор по учебной работе Саратовской государственной юридической академии

Аннотация: в статье привлекается внимание к проблеме правового регулирования внешнеполитической деятельности государства. Отмечается особая роль Президента РФ и Правительства РФ в процессе формирования и реализации внешней политики государства. Обращается внимание на ряд дефектов правового статуса Президента РФ и Правительства РФ по вопросам реализации внешних функций государства. Критически анализируются концептуальные и доктринальные идеи, цели в области внешнеполитической деятельности государства. Отмечается, что политико-правовая природа посланий Президента РФ обусловлена программно-политическими принципами развития Российской Федерации на международной арене. Критически оценивается мнение о том, что в Конституции РФ должны найти отражение полномочия Президента РФ по утверждению Концепции национальной безопасности и Концепции внешней политики. В ходе проведенного анализа ряда нормативных положений, регламентирующих правовой статус Президента РФ и Правительства РФ в области осуществления внешних функций государства выявляется ряд дефектов содержательного и технического характера. Указывается, что далеко не всегда источники права содержат необходимые нормы, регламентирующие процедуры взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ по целому ряду принципиальных вопросов внешнеполитической деятельности. Раскрываются авторские предложения по их устранению.

Ключевые слова: механизм реализации внешних функций государства, правовые основы внешне- политической деятельности, конституционно-правовой статус Президента и Правительства РФ

 

Президент Российской Федерации является центральной фигурой реализации внешнеполитического курса государства, что обусловлено его статусом главы государства. Основы статуса Президента РФ по осуществлению внешних функций государства заложены Конституцией РФ. Нужно отметить, что Конституция РФ раскрывает полномочия Президента РФ в сфере внешней политики в самом общем виде. Конкретизация статуса Президента по этому вопросу находит свое отражение в текущем законодательстве.

Так, согласно Конституции РФ Президент РФ определяет основы внешней политики (ч. 3 ст. 80); представляет Российскую Федерацию в международных отношениях (ч. 4 ст. 80); подписывает и обнародует федеральные законы, в т. ч. по вопросам внешней политики и международных отношений (п. «д» ст. 84); осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (ст. 86).

Обращает внимание, что Конституция РФ определяет только одну форму выражения Президентом РФ внешнеполитического направления деятельности государства — послания Президента Федеральному Собранию. При этом действующим законодательством не определяется юридический характер посланий Президента РФ, что является существенным упущением.

Политико-правовая природа посланий Президента РФ обусловлена программно-политическими принципами развития Российской Федерации на международной арене. Именно в посланиях Президента РФ определяются направления внешнеполитической деятельности государства, организация реализации которых возложено на Правительство РФ. Поэтому не случайно в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти отмечается, что «планирование работы федерального органа исполнительной власти по основным направлениям деятельности осуществляется на основе Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации» [1].

В этой связи полагаем, что послания Президента РФ Федеральному Собранию имеют правовую природу. Статус такого рода документов должен найти отражение либо в Федеральном Конституционном Законе «О Президенте РФ» либо в специальном законодательном акте, посвященном вопросам внешней политики (об этом будет сказано ниже). 43

Анализируя конституционно-правовой статус Президента РФ по осуществлению внешних функций государства, можно отметить четыре направления его деятельности: безопасность; оборона; внешняя политика; международные отношения.

Концептуальные и доктринальные идеи, цели в области внешнеполитической деятельности государства, стратегические приоритеты выражаются в концепциях, доктринах, стратегиях.

Согласно действующему законодательству, такие программно-политические документы в области внешних сношений, обороны и безопасности утверждаются Президентом Российской Федерации.

Так, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (в ред. от 5 октября 2015 г.) [2] определяет, что государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внешней политики Российской Федерации (ч. 1 ст. 4), основные направления которой определяются Президентом РФ (ч. 2 ст. 4) и утверждаются им в стратеги и национальной безопасности и иных концептуальных и доктринальных документах (ч. 3, ст. 4).

Согласно Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» [3| Президент РФ утверждает Военную доктрину (п.п. 2 ч.2 ст. 4), концепцию развития Вооруженных Сил РФ (пл. 7. ч. 2 ст. 4).

Приоритеты Российской Федерации в области внешней политики определены Президентом РФ в Концепции внешней политики 2008 г. [4|.

В юридической литературе существует мнение, что в Конституции РФ должны найти отражение полномочия Президента РФ по утверждению Концепции национальной безопасности и Концепции внешней политики. Считаем, что закрепление таких полномочий Президента РФ является нецелесообразным но следующим соображениям.

Во-первых, в законодательстве, нет устоявшейся трактовки и единой практики применения понятий «стратегия», «доктрина», «концепция». По сути, одни и те же документы называются то концепцией, то стратегией. Например, до 2009 г. действовала «Концепции национальной безопасности», а в настоящее время разработана и утверждена «Стратегия национальной безопасности до 2020 г.» [5].

Однако полагаем, это не говорит об их смысловой взаимозаменяемости. Согласно имеющемуся в науке утверждению «Стратегия как программный документ должен включать замысел, указание на конкретную цель, способы и средства ее достижения, средства и ресурсы, которые могут быть затрачены на это» |6, с. 4|. Концепция же является государственно-управленческим документом, содержащим систему взглядов на государственную политику в области безопасности, а также программу ее реализации |7, с. 14].

Таким образом, в области национальной безопасности усматривается переход от системы взглядов к конкретным целям в о области национальной безопасности и способам их достижения.
Во-вторых, в связи со сказанным выше, механизм внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ гораздо сложнее, чем в текущее законодательство.

В-третьих, помимо названных выше документов. Президентом РФ утверждается Доктрина информационной безопасности. Военная доктрина, Концепция развития Вооруженных Сил РФ.

Однако в Конституции РФ можно предусмотреть соответствующее полномочие Президента РФ, которое технико-лингвистически выражалось бы как утверждение концептуальных и доктринальных документов в области внешней политики, обороны и безопасности.

Нельзя так же согласиться с предложением о необходимости закрепления в Законе оо обороне процедуры разработки, утверждения и обнародования Военной доктрины. Процедурные положения должны найти отражение в иного рода документах. Полому можно было указать на возможность отражения всех этих вопросов относительно всех концептуальных и доктринальных документов в едином нормативном акте.

Нужно отметить, что действующее законодательство довольно подробно регулирует полномочия Президента РФ по осуществлению внешних функций государства. Их можно объединить в следующие группы: а) по участию в законодательном процессе; б) по определению направлений внешней политики и ее осуществлению (например, формирование, реализация внешней политики); в) по осуществлению международных отношений (заключение международных договоров; назначение и отзыв дипломатических представителей; представительство Российской Федерации внутри страны и во взаимоотношениях с иностранными государствами; военно-техническое сотрудничество и др.); г) разработка и утверждение концептуальных и программных документов; взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти по вопросам внешней политики.

В настоящей работе не представляется возможным рассмотреть весь объем правового статуса Президента РФ по осуществлению внешних функций государства. Ввиду этого полагаем целесообразным обратить внимание читателя на проблему отражения в документах политико-правового характера статуса органов законодательной и исполнительной власти во внешнеполитической сфере, а также механизма их взаимодействия с Президентом РФ.

Президент, как глава государства, не только должен определять направления внешнеполитической деятельности, но и устанавливать основные приоритеты в общей концепции внешней политики, которые должны учитывать в своей деятельности органы законодательной и исполнительной власти. Любой орган должен видеть и ясно представлять объем своей работы, прав и обязанностей в связи с изменениями во внешнеполитическом курсе государства. Особенно это касается Правительства РФ, непосредственно осуществляющего внешнюю политику Российской Федерации.

Правовой статус Правительства РФ по осуществлению внешних функций государства довольно в общих чертах отражен в Конституции РФ, и характеризует его как орган, обеспечивающий и реализующий внешнюю политику Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Конкретизация правового статуса Правительства РФ по осуществлению таких функций осуществляется в текущем законодательстве. Так, ст. 21 Федерального Конституционного Закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.) [8] определены полномочия Правительства РФ в сфере внешней политики и международных отношениях: осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

При сопоставлении данных полномочий с полномочиями Президента РФ по осуществлению внешней политики невозможно не увидеть их пересечение. Но более детальное исследование полномочий Правительства РФ. заложенных в многочисленных нормативных актах, показывает несколько иной характер и содержание функций этого органа во внешней политике. Они более детальны и конкретны. Как видно из положений Закона о Правительстве РФ такие полномочия, в отличие от полномочий Президента РФ, носят обеспечительную, регулятивную, контрольную и правозащитную направленность.

Существенным недостатком указанной статьи закона является отсутствие перечня мер по обеспечению реализации внешней политики. Речь о таких мерах без их раскрытия идет в Концепции внешней политики (раздел V).

Вызывает затруднения ответ на вопрос об объеме полномочий Правительства РФ по регулированию и государственному контролю в области международно-технического сотрудничества. Так Федеральный закон от 23 августа 1996 № 127-ФЗ (в ред. от 23.05.2016) «О науке и государственной научно-технической политике» [9] регулирование и контроль в области научно-технической политики определяет в общем виде применительно к органам государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ без конкретизации полномочий но органам.

В Основах законодательства Российской Федерации «О культуре» |1()1 отсутствуют положения, раскрывающие механизм регулирования и государственного контроля в области культурного сотрудничества.

Статья 32 Федерального закона от 15 июля 1997 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (в ред. от 12 марта 2014 г.) [11] специально посвящена вопросам обеспечения международных обязательств. Однако нормы данной статьи опять же не раскрывают меры, направляемые на исполнение таких обязательств. Думается, что такие меры не ограничиваются мерами, принимаемые в случае нарушения обязательств.

Кроме того, в Законе о Правительстве РФ не нашли отражения вопросы государственного регулирования международного сотрудничества в области образования, спорта.

Статьей 37 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» предусмотрено право Правительства РФ прекращать и приостанавливать действие международных договоров. В ст. 21 Закона о Правительстве РФ предусмотрено только право заключения таких договоров. Получается некоторое несоответствие содержания двух актов высшей юридической силы, что требует устранения этого недостатка путем закрепления в и. 4 ст. 21 права прекращения и приостановления международных договоров.

Согласно этому же пункту Правительство РФ наблюдает за выполнением другими участниками требований и положений международных договоров. В чем заключается такое наблюдение, каковы последствия выявления фактов несоблюдения другим участником международного договора остается открытым. Было бы полезным в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» конкретизировать механизм такого наблюдения и его правовые и организационные последствия.

В ходе проведенного анализа некоторых нормативных положений, регламентирующих правовой статус Президента РФ и Правительства РФ в области осуществления внешних функций государства выявлены недостатки нормативных правовых актов технического и стратегического характера. Так, далеко не всегда источники права содержат необходимые нормы, регламентирующие процедуры взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ по целому ряду принципиальных вопросов внешнеполитической деятельности, имеют место несоответствие содержания одного нормативного правового акта другому и иные коллизии правовой основы механизма реализации внешних функций Российского государства.

Список литературы

1. О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред. от 27 августа 2015 г.)// Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2005. — №31, ст. 3233; 2015. – № 36, ст. 5037.
2. О безопасности : федеральный закон РФ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ (в ред. от 5 октября 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2; 2015. № 41 (часть II). Сг. 5639.
3. Об обороне : федеральный закон РФ от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 23, ст. 2750.
4. Концепция внешней политики Российской Федерации : утв. указом Президента РФ от 12 февраля 2013 г. URL: http://www.kremlin.ru.
5. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. : указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Российская газета. — 2009. — № 88.
6. Стрельников, К.Л. Государственно-правовая стратегия как категория современной юридической науки // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 8. – С. 3-5.
7. Сулакшин, С.С. О проекте государственной концепции обеспечения транспортной безопасности // Транспортная безопасность и технологии. — 2005. — № 3. – С. 12-15.
Правительстве Российской Федерации : федеральный конституционный закон РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1997. — № 51, ст. 5712; 2016. — № 27, ч. 1, ст. 4155.
9. С) науке и государственной научно-технической политике : федеральный закон РФ от 23 августа 1996 № 127-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 35, ст. 4137; 2016. — № 22, ст. 3096.
10. Основы законодательства Российской Федерации о культуре : утв. ВС РФ 9 октября 1992 г. № 3612-1 (в ред. от 28 ноября 2015 г.) // Российская газета. — 1992. — 17 нояб.; — 2014. — 5 дек.
11. О международных договорах Российской Федерации : федеральный закон РФ от 15 июля 1997 г. № 101-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1995. — № 29, ст. 2757; 2014. — № 11, ст. 1090.

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ.№ 4 2016

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 30

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code