ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И МЕРОПРИЯТИЯ ПО ИХ УСТРАНЕНИЮ

А.Ю.Кретова, кандидат экономических наук, доцент кафедры маркетинга и муниципального управления Тюменского индустриального университета, Д.Г.Олейник
Тюменский индустриальный университет

Актуальность темы заключается в потребности формирования новых правил и норм государственного управления социально-экономическими ресурсами страны, а также регионов в связи с кризисными явлениями, наблюдающимися в государстве. Целью работы является выявление проблем в деятельности Счетной палаты Российской Федерации и предложение мероприятий по их устранению. Рассмотрены основные аспекты деятельности Счетной палаты Российской Федерации, обосновано ее место в системе органов государственного финансового контроля, представлено взаимодействие Счетной палаты с органами государственной власти РФ. Исследованы основные проблемы и причины их возникновения в деятельности контрольно-счетного органа: дублирование функций, отсутствие единой информационной базы и утвержденных стандартов, классификатора нарушений и т. д. Предложен ряд мероприятий по совершенствованию организации деятельности Счетной палаты РФ.

Ключевые слова: Счетная палата Российской Федерации, государственный финансовый контроль, аудит, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, взаимодействие.

 

Одна из основных функций государства — мобилизация и распределение бюджетных средств через специализированные органы и государственные целевые программы к конечным потребителям этих ресурсов — населению. Любое управление происходящими в обществе процессами предполагает наличие его обязательного завершающего элемента — контроля над исполнением.

Государственный финансовый контроль — это не только формальная проверка на соответствие плановым показателям и стандартам бюджетного законодательства. В современном мире это еще и разработка мер по нейтрализации и предотвращению бюджетных правонарушений, а также определение направлений роста эффективности их использования. Обозначенное поле задач в последние 20 лет в России принято называть государственным аудитом, а его исполнителями (субъектами) выступают контрольно- счетные органы субъектов Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации как высший орган государственного аудита.

Актуальность темы определяется потребностью в новых принципах государственного управления социально-экономическими ресурсами страны и ее регионов в связи с протекающими кризисными процессами как внутри страны, так и в мировом сообществе.

Целью работы стало выявление проблем в деятельности одного из ключевых органов государственного финансового контроля, Счетной палаты Российской Федерации, и предложение мероприятий по их устранению.

Управление финансами всегда являлось неотъемлемой функцией государства — гаранта экономической стабильности и благосостояния населения. Одной из форм такого управления является финансовый контроль — регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования [4. С. 15].

Вопросы целесообразности и эффективности контроля регулирует Лимская декларация руководящих принципов контроля, которую в 1977 г. приняла Международная организация высших контрольных органов. В этом документе говорится в том числе и о сущности контроля. Он выступает не самоцелью, а способом выявления и корректировки отклонений от норм и стандартов, механизмом предупреждения нарушений в будущем [15. С. 22].

В Российской Федерации система государственного финансового контроля (ГФК) строится на основании международных стандартов аудита и российских нормативно-правовых документов, учитывающих специфику его проведения в федеративном государстве. На современном этапе развития контрольных функций государства аудит осуществляется законодательной и исполнительной ветвями власти в лице контрольных органов, которые можно условно разделить на четыре группы: контрольно-счетные учреждения РФ, контрольно-ревизионные органы РФ, контрольно-регулирующие органы РФ и контрольно-ревизионные структуры субъектов РФ.

Группы контрольно-регулирующих органов РФ, контрольно-счетных учреждений РФ и контрольно-ревизионных структур субъектов РФ представляют органы законодательной власти, а контрольно-ревизионные органы РФ — исполнительной власти.

Однако согласно Указу Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» государственный финансовый контроль полномочны проводить и другие государственные органы, компетентные в сфере наблюдения, мобилизации, распределения и использования федеральных ресурсов. Следовательно, установленный реестр ведомств, осуществляющих финансовый аудит в РФ, нельзя назвать закрытым.

Кругом полномочий по вопросам правомерности управления финансовыми потоками также наделены Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел (МВД), Федеральная служба безопасности (ФСБ). При этом аудит использования бюджетных средств не входит в перечень непосредственных (основных) направлений деятельности данных структур, поэтому его принято считать видом межведомственного взаимодействия [8].

Таким образом, функции в сфере ГФК в той или иной степени выполняют органы всех ветвей государственной власти. Однако основным органом, созданным непосредственно для аудита рациональности, экономичности и результативности использования бюджетных ресурсов, является Счетная палата Российской Федерации.

Это действующий на постоянной основе орган высшего внешнего финансового государственного контроля, подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации, но не являющийся его структурным подразделением.

Официально Счетную палату не причисляют к числу традиционных законодательных, исполнительных или судебных органов в силу специфичности природы контрольной деятельности, на практике же ее принято рассматривать как субъект законодательной ветви власти.
Свою деятельность Счетная палата РФ не прекращает даже при условии роспуска Государственной Думы РФ, что подтверждает независимый характер работы этого государственного органа.
Миссия Счетной палаты РФ — аудит распределения и распоряжения бюджетными ресурсами в целях создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [11].
Полномочия, правовая база и сферы контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты Российской Федерации основываются на положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О Счетной палате Российской Федерации» и Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Строгую соподчиненность элементов можно наблюдать в организационной структуре Счетной палаты РФ. Руководит данным контрольно-счетным органом председатель Счетной палаты РФ. Вместе с заместителем председателя, 12 назначенными Федеральным Собранием аудиторами и руководителем аппарата Счетной палаты РФ они составляют Коллегию Счетной палаты.

Главной целью ее функционирования является планирование деятельности и создание условий для работы Счетной палаты, методико-методологическое сопровождение, разработка нормативов и стандартов внешнего государственного и муниципального контроля, форм ведения документооборота и отчетности о результатах проверок, а также принципы информирования Совета Федерации и Государственной Думы об итогах экспертно-аналитических мероприятий [11].

Председатель Счетной палаты РФ, заместитель Председателя Счетной палаты РФ и аудиторы Счетной палаты РФ назначаются на должность на шесть лет. На эти должности назначают совершеннолетних лиц, являющихся гражданами Российской Федерации и имеющих не только высшее образование, но и опыт работы в сфере государственного аудита, экономики, права, финансов.

Аудиторы Счетной палаты РФ — государственные служащие, руководящие отдельными сферами, которые включают совокупность определенных статей федерального бюджета, имеющих общее назначение. Такие сферы (отделы) формируются Коллегией Счетной палаты.

Сам аппарат Счетной палаты РФ состоит из инспекторов и иных штатных единиц, которые непосредственно осуществляют контрольные и экс- пертно-аналитические мероприятия [13].
Полномочия Счетной палаты РФ целесообразно объединить в группы согласно кругу решаемых задач: контрольно-ревизионная, экспертно- аналитическая, информационная деятельность и аудит эффективности использования бюджетных средств.

Основным видом деятельности Счетной палаты РФ, определяющим его особую роль в государственном управлении, является контрольно- ревизионная деятельность, которая реализуется посредством следующих форм:
— надзор над своевременным исполнением фе – дерального бюджета в его доходной и расходной частях;
— контроль над формированием и использованием средств бюджетов внебюджетных фондов;
— оценка рациональности эксплуатации государственной собственности;
— обслуживание государственного долга и контроль над финансовой системой;
— способствование развитию и использованию кредитных ресурсов.

Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты заключается в оценке и анализе документации, регулирующей бюджетный процесс в стране.

Аудит эффективности использования бюджетных средств — это относительно новый для системы государственного контроля вид деятельности, который предполагает определение соответствия расходования бюджетных средств нормативным параметрам экономичности, эффективности и результативности [5].

По окончании работы Счетная палата РФ в рамках своей информационной деятельности направляет результаты в Государственную Думу и Совет Федерации, издает Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации.

В целях повышения результативности деятельности Счетной палаты Российской Федерации за последний год значительно активизировалась работа по организации взаимодействия с органами государственной власти. Руководство Счетной палаты РФ и правоохранительных органов реализовало ряд мер по приданию такому взаимодействию постоянного и системного характера.

Взаимодействие Счетной палаты РФ с органами государственной власти в Российской Федерации
Счетной палатой были подписаны соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с рядом правоохранительных органов и другими органами государственной власти, что отражено на рисунке.

Со всеми органами государственной власти, находящимися в поле взаимного сотрудничества со Счетной палатой РФ, заключены соглашения, или существуют специальные положения, регулирующие их взаимодействие. Например, с Генеральной прокуратурой РФ была сформирована ведомственная нормативная база по организации взаимодействия. Кроме того, дополнительно было принято решение образования общей коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Счетной палаты «О состоянии взаимодействия органов прокуратуры и Счетной палаты Российской Федерации» и издан соответствующий совместный приказ [12. С. 33].
В деятельности Счетной палаты РФ существует ряд проблем, требующих поиска новых прогрессивных и высокоэффективных решений.

Так, в настоящее время наблюдается ориентация контрольно-счетных органов только на одну из функций (контрольно-ревизионную или экспертно-аналитическую), что обусловлено обозначенной в законодательстве свободой выбора приоритетных направлений деятельности, а также стремлением одних органов ограничиться выявлением нарушений в деятельности и разработкой рекомендаций для объекта проверки, а других — расширением властных полномочий и применением «карающих» инструментов влияния на объект ревизии.

Такая разобщенность объясняется сложностью положения Счетной палаты РФ в системе государственного контроля: являясь органом представительной власти, она вынуждена тесно сотрудничать с органами исполнительной и судебной власти.

Что касается проблемы отсутствия в бюджетном законодательстве обозначения роли и места контрольно-счетных органов в системе финансового контроля, то недостаточная детализация глав Бюджетного кодекса, их абстрактность и волокита, связанная с обновлением статей, утративших силу, приводят к отсутствию согласованности действий контрольно-счетных органов между собой и с органами государственного финансового контроля. Следует также отметить неразвитость мер бюджетного принуждения в случае обнаружения нарушений по использованию бюджетных средств (табл. 1).

Основными видами привлечения нарушителей к ответственности считается отзыв полномочий у главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) и получателей бюджетных средств (ПБС), бесспорное взыскание средств (только для финансовых органов), межбюджетные трансферты.

Эти меры распространяются на узкий круг несоблюдения действующего законодательства о бюджетном процессе, а остальные нарушения остаются без должного внимания государственных структур [7].

Меры административной ответственности регулируются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 2.06.2016) (с изм. и доп., вступившими в силу 13.06.2016), а бюджетные меры принуждения — Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 23.05.2016, с изм. от 2.06.2016) (с изм. и доп., вступившими в силу 1.06.2016).

Одной из наиболее важных проблем в организации государственного аудита как на федеральном, так и на региональном уровне является то, что главным индикатором результативности работы органов государственного финансового контроля является объем обнаруженных нарушений (табл. 2).

Показатель выявленных нарушений может быть абсолютным (выражаться в количестве несоответствий без придания веса каждому элементу) и относительным (нанесенный государству материальный ущерб). 2015 г. является более результативным по количеству выявленных нарушений, однако по выявленной сумме причиненного ущерба не таким продуктивным, как контрольная и экспертно-аналитическая деятельность в 2014 г. В этом и заключается парадоксальность существующей системы финансового контроля: чем сильнее пострадало государство в ходе выявленных контрольно-счетными органами нарушений от несоблюдения законодательства получателями бюджетных средств, тем лучше оказалась работа органов государственного финансового контроля. Таким образом, можно заключить, что отсутствует должным образом разработанная система сопоставления результатов, количественно-качественного анализа.

Предприятия-нарушители по законодательству должны быть проверены по истечении срока, обо – значенного на реабилитацию и оздоровление деятельности. Следовательно, из года в год проверку проходят те же получатели средств федерального бюджета, которые при этом получили максимальные объемы финансирования. Существенная доля бюджетных ресурсов вовсе не подвергается контролю, так как единого реестра ревизионных мероприятий, проведенных различными госструктурами, не существует.

Таблица 1
Основные виды нарушений бюджетного законодательства и меры по их нейтрализации*

* Составлено авторами на основе анализа БК РФ и КоАП РФ.

Таблица 2
Основные результаты деятельности Счетной палаты Российской Федерации в 2014 — 2015 гг. [9]

Проблема несоблюдения сроков проверок (по стандартам государственного аудита — не более 60 дней) существенно отражается на оперативности как контрольной, так и экспертно-аналитической деятельности [10].

Кроме того, обязанность информирования Генеральной прокуратуры РФ о выявленных в ходе проверки правонарушениях в сфере экономики установлена п. 2 Указа Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики», замедляет передачу сведений в суд для вынесения решения о достоверности данных и мере пресечения для нарушителя. Система работы с нарушителями законодательства при использовании бюджетных ресурсов характеризуется большим числом «посредников», что выражается в негативных последствиях:
— замедление процесса поступления штрафов, пеней, являющихся источниками дохода государ – ственного бюджета;
— чем больше участников в цепи, тем сложнее управлять процессом и донести весь объем собранного и обработанного материала в «конечный пункт»;
— задействование большого числа высококвалифицированных сотрудников государственных органов-посредников требует дополнительных затрат на исполнение государственного и региональных бюджетов;
— наличие посредников между контрольно- счетными органами и судом создает дополнительную возможность формирования коррупционных схем.

По итогам проведенного исследования рекомендуется полная передача функций по государственному финансовому контролю, формированию методологической базы, информационному обеспечению процессов по аудиту бюджетных ресурсов Счетной палате Российской Федерации. На данный момент эти функции находятся частично в поле полномочий исполнительной ветви власти (Министерства финансов Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации, Федеральной службы финансово- бюджетного надзора и т. д.). Это порождает дублирование функций, вносит неясности и многозначность в полномочия государственных контрольных органов.

Централизация в управлении контрольными функциями государства существенно повысит эффективность системы государственного аудита, усилит ответственность должностных лиц и учреждений в целом, четко их обозначив. Устоявшийся механизм взаимодействия контрольно-счетных органов с внешним окружением (органы исполнительной и судебной ветвей власти) в современном мире не может функционировать в полную силу. Большое количество посредников вносит сумбурность в контрольный процесс и обработку собранной информации, замедляет процесс принятия решений.

В связи с особой природой финансовой контрольной деятельности рекомендуется продлить срок избрания председателя Счетной палаты Российской Федерации и включить условие его невозобновимости (то есть невозможность возвращения к должности после истечения срока нахождения в должности на государственной службе). Во многих странах, имеющих сходную с российской систему устройства органов государственного аудита, председатель центрального контрольно-счетного органа назначается президентом на срок более 10 лет. Например, нахождение на посту председателя Счетной палаты США составляет 15 лет. В условиях сложившейся системы управления финансами в Российской Федерации предлагается избирать председателя Счетной палаты РФ Государственной Думой РФ на срок девять лет [14].

С одной стороны, действующая система назначения на должность кандидата на шесть лет не способствует налаживанию механизма работы органов государственного контроля как по вертикали (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и уровень органов местного самоуправления), так и по горизонтали (между структурными подразделениями и органами высшей исполнительной и судебной ветвей власти). Ведь для построения этого взаимодействия и оперативной передачи информации, опыта, методических наработок необходимо время. Личность руководителя, его профессиональные качества и компетенции, наработанные модели построения системы функционирования организации обязательно будут внедряться в деятельность Счетной палаты. По оценкам отечественных и зарубежных специалистов, это занимает 1—1,5 года.

С другой стороны, слепо перенимать зарубежный опыт не стоит. Занятие должности руководителя органа государственного аудита более 10—15 лет грозит налаживанием коррупционных схем, лоббированием частных интересов в управлении финансами, снижением оперативности работы государственной структуры, усилением консерватизма в управлении (сложность внедрения новых IT-продуктов, успешных результатов деятельности зарубежных контрольно-счетных органов, передовых методик), усилением непрозрачности и закрытости системы государственного аудита.
Кроме того, для аудиторов и руководителей Счетной палаты Российской Федерации предлагается ввести ограничения в дальнейшем трудоустройстве с целью предотвращения коррупции как в органах государственной власти при целевом использовании бюджетных средств, так и в частном секторе. Предлагается внести на законодательном уровне обязательное условие, запрещающее работу в проверяемых ранее Счетной палатой РФ учреждениях, если с момента проверки прошло менее пяти лет.

На тактическом этапе развития системы государственного аудита в целях повышения эффективности применения, изучения и использования переданных материалов ревизий, обследований, проверок, организованных и реализованных Счетной палатой Российской Федерации, предлагается установить сроки их рассмотрения правоохранительными органами (Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности и др.), не превышающие месяца с момента передачи сведений о нарушениях, и обязательного перенаправления в Счетную палату РФ и региональные (муниципальные) органы решений о дальнейших действиях правоохранительных органов в части рассматриваемого дела. Такие меры позволят расширить конституционные полномочия Счетной палаты в сфере формирования единой системы контроля за исполнением федерального бюджета.

Эффективность работы контрольно-счетных органов должна исчисляться не количеством вскрытых нарушений за отчетный период и не об – щей суммой выявленного нецелевого использования бюджетных средств, а количеством обследованных предприятий с применением весового ко – эффициента использования бюджетных средств на нем, а также соответствия планового и фактически исполненного государственного задания. Это позволит ориентироваться не на максимизацию выявления нарушений, а на анализ эффективности использования бюджетных средств.

Расширить круг объектов проверки как в регионах России, так и в поле полномочий Счетной палаты РФ поможет увеличение срока реабилитации и выполнения предписаний предприятиями-нарушителями с одного года до двух лет. За это время появится возможность охватить ранее не проверяемых распорядителей бюджетных ресурсов (в том числе государственной и муниципальной собственности), а также закрепит за ними результат, предъявляемый законодательством и не соблюдавшийся ранее.

Следует учитывать и актуальность тех или иных обследований, что зависит от важности целевых программ для экономики государства (региона), от мировых тенденций в сфере управления финансами, от международных мероприятий, проводимых как на территории России, так и за ее пределами (спортивных и творческих состязаний, экономических форумов, саммитов и т. д.).

Таким образом, отсутствие слаженной системной работы органов федерального, регионального и муниципального финансового контроля, разобщенность их действий, отсутствие единой концепции и методологии государственного аудита в Российской Федерации, его полноценного законодательного обеспечения приводят к тому, что фактическое положение финансовой дисциплины в России не становится лучше, а использование средств — эффективнее.

В связи с этим на первый план выдвигается задача создания единой системы государственного финансового контроля посредством следующих мер:
— полная передача функций государственного финансового контроля Счетной палате Российской Федерации;
— наделение контрольно-счетных органов более широким кругом полномочий в сфере разработки методического обеспечения, информационного обеспечения процессов аудита бюджетных ресурсов;
— увеличение срока пребывания в должности руководителя контрольно-счетных органов, ограничение в дальнейшем трудоустройстве аудиторов и руководителей Счетной палаты РФ;
— установление ограниченного срока рассмотрения переданных материалов в правоохранительные органы;
— нацеленность на определение эффективности контрольных мероприятий не через объем выявленных нарушений, а через количество проверенных объектов с учетом использования каждым из них бюджетных ресурсов.

Список литературы

1. Алешин, С. М. Анализ исполнения смет расходов, контроль и ревизия в бюджетных учреждениях / С. М. Алешин, В. П. Нефедов. — М. : Финансы, 1976. — 221 с.
2. Анимица, Е. Г. Экономическая реформа в России. Общенациональные и региональные аспекты / Е. Г. Анимица, А. Т. Тертышный. — Екатеринбург, 1995. — 222 с.
3. Белобжецкий, И. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой / И. А. Белобжец- кий. — М., 1979. — 160 с.
4. Ильин, А. Ю. Механизм правового регулирования внутреннего государственного финансового контроля : монография / А. Ю. Ильин, В. В. Котов, М. А. Моисеенко. — М. : Проспект, 2014. — 96 с.
5. Индутенко, А. Н. Модернизация системы государственного финансового контроля на региональном уровне и возможности применения аудита эффективности / А. Н. Индутенко // Финансы и кредит. — 2008. — № 2 (290). — С. 53—60.
6. Колесник, Е. А. Роль государственного аудита в трансформации социально-экономических отношений / Д. Г. Олейник, Е. А. Колесник // Математические методы и модели в управлении, экономике и социологии : сб. науч. тр. Вып. 9 / под ред. О. М. Барбакова, Ю. А. Зобнина. — Тюмень : ТюмГНГУ, 2015.
7. Мясников, В. В. Организация и анализ деятельности контрольно-счетного органа субъекта РФ / В. В. Мясников ; под ред. Н. Г. Горазеева. — Рязань, 2001. — 201 с.
8. О Правительстве Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. конституц. закон Рос. Федерации от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) // Справочная правовая система «Консультант- Плюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_17107/ (дата обращения 28.07.16).
9. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2015 году [Электронный ресурс]. — URL: http://audit.gov.ru/activities/annual_report/tf874 (дата обращения 28.07.16).
10. Тюменская область. Официальный портал органов государственной власти [Электронный ресурс]. — URL: https://admtyumen.ru/ogv_ru/index.htm (дата обращения 13.05.16).
11. Счетная палата Российской Федерации [Электронный ресурс]. — URL: http://audit.gov.ru/ (дата обращения 28.07.16).
12. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики : сб. метод. материалов. — М. : Акад. Генер. прокуратуры РФ, 2010. — 875 с.
13. Устинова, О. В. Особенности государственной кадровой политики в Счетной палате Российской Федерации / О. В. Устинова, Д. Г. Олейник // Экономика и предпринимательство. — 2016. — № 3 (ч. 1). — С. 66—70.
14. Шегурова, В. Зарубежный опыт организации государственного финансового контроля / В. П. Ше- гурова, М. Ф. Желтова // Молодой ученый. — 2013. — № 1. — С. 209—212.
15. Юдина, Г. А. Контроль качества аудита : монография / Г. А. Юдина. — Красноярск : Сиб. федер. ун-т, 2012. — 142 с.

Вестник Челябинского государственного университета.
2016. № 11 (393). Экономические науки. Вып. 54. С. 81—90.

No votes yet.
Please wait...

Просмотров: 142

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code