ГОСУДАРСТВО И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В РОССИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Д.А.Утарбеков

Статья посвящена анализу места и значения современных политических партий в политической жизни общества, всей Российской Федерации.

Ключевые слова: политика, политическая партия, народовластие, общественный порядок, политическое устройство.

Основополагающей политической гарантией формирующегося в России гражданского общества является способ образования, организации и осуществления государственной и муниципальной власти, активными участниками формирования которых выступают политические партии.
Конституция Российской Федерации достаточно лаконична в определении конституционного статуса политических партий и их взаимоотношений с государством. Основополагающей нормой является установление идеологического, политического многообразия и многопартийности (ст. 13). Уже после принятия Конституции 1993 г. правовое регулирование политического структурирования российского общества в течение длительного времени осуществлялось в отсутствие федерального закона о политических партиях. Этим в значительной мере объясняется тот факт, что в избирательном законодательстве использована конструкция «избирательное объединение» в качестве основного коллективного субъекта избирательных кампаний. Порядок организации и деятельности политических партий и иных общественных объединений первоначально регулировался Законом СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 «Об общественных объединениях» , впоследствии большинство его положений утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» .

Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» конкретизирует принципы взаимодействия государства и политических партий: вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. Важной нормой является требование, в соответствии с которым лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии.

Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов муниципальных образований, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. Таким образом, данный закон определил пределы «отделенности» политических партий от государства. Здесь можно добавить ссылки на Федеральный закон о государственной и муниципальной службе, устанавливающие запреты и ограничения для государственных и муниципальных служащих в части взаимоотношений с партиями.

Современному конституционному законодательству России известно несколько институтов, в отношении которых подчеркивается их «отделенность» либо самостоятельность относительно власти. Это институты церкви и местного самоуправления. Не вдаваясь в подробный анализ особенностей взаимоотношений указанных институтов и государства, отметим лишь,
что в отличие от церкви институт политических партий предполагает их тесное взаимодействие с государством. В этом он близок к местному самоуправлению, самостоятельность которого в системе публичной власти, включая структурную отделенность от органов государственной власти, также предполагает его взаимодействие с государством. Такое взаимодействие необходимо для обеспечения единства публичной власти, вытекающей из конституционного принципа народовластия: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

На взаимоотношения политических партий и государства, по мнению В. Д. Зорькина, оказывает воздействие то обстоятельство, что политические партии имеют двойственную природу.

«Партия зарождается в недрах гражданского общества, и в этом смысле является институтом гражданского общества, то есть структурным элементом сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти. Но та же партия, проходя через процедуры выборов государственной власти разных уровней — федеральных, региональных, муниципальных, становится частью государственной властно-политической системы. А значит, требует в сфере регулирования и оценок партийной деятельности государственно-правового нормативного подхода» [2]. Однако здесь, по нашему мнению, важно иметь в виду, что включенность политической партии в функционирование институтов государственной власти, связанная с наложением на нее дополнительных обязанностей, соответствующих предоставленным правам, не должна приводить к ее слиянию с государством. Подобное слияние означало бы ее мутацию как института гражданского общества. Таким образом, можно говорить о двойственной природе политических партий как объекта правового регулирования, что сказывается на применяемых методах правового регулирования.

В докладе Венецианской комиссии , принятом на ее 67-м заседании 9—10 июня 2006 г., справедливо отмечается, что избирательные и партийные системы во многом зависят от специфических — исторических, культурных, политических, социальных и национальных — факторов и что в этих сферах практически невозможно обнаружить две похожие политические системы.

Каждая национальная политическая система в своем становлении испытывает множество специфических внутренних и внешних политических, культурно-религиозных, социально-организационных и других влияний. Именно историческое накопление и осмысление этих влияний национальной социально-государственной средой создает тот «политический рельеф», на котором происходит партийное строительство.

Далее, формирование партийно-политического спектра каждой страны решающим образом зависит от текущего состояния гражданского общества, включая способность граждан политически осознанно объединяться для реализации и защиты своих коллективных целей и интересов. В России, испытывающей в последние два десятилетия беспрецедентные трансформации всех сфер общественной жизни, еще очень мал исторический опыт партийной политики, что особенно проявляется в условиях многопартийности, коллективные цели и интересы граждан недостаточно структурированы, а массовое правосознание далеко не готово к последовательному и органичному применению в политике правовых процедур.

Никакие существующие варианты партийных систем не могут быть образцами для копирования. И, соответственно, могут рассматриваться только как концептуальные типологические прецеденты.

Это касается числа и соотношений «политической массы» ключевых партий. Так, мы видим успешные демократии с «полуторапартий- ной» системой, как в Японии, двухпартийной, как в США, трехпартийной, как в Германии или Великобритании, мультипартийной, как в Италии.

Но это же касается и вопроса о необходимом и достаточном внутреннем и внешнем регулировании партийной системы, о законодательных рамках, в которые поставлена деятельность партий. Здесь мировой опыт политических демократий также оказывается сущностно разным: от минимальных ограничений и контроля со стороны законодательства и государственных органов в Великобритании до четко прописанных в законе прерогатив, обязанностей, ответственности и контроля, как в Германии.

Сказанное означает, что мы должны, внимательно изучая партийный опыт, накопленный в мире (и прежде всего в исторически наиболее близкой к нам Европе), нащупывать, искать, формировать такую партийно-политическую модель, которая наиболее адекватно обеспечивает возможности демократического волеизъявления граждан России. Модель, в которой одновременно учитывается и исторический, политический, социокультурный опыт Российской Федерации, и состояние и структура гражданского общества, и активность разнообразных неформальных институтов, и беспрецедентная динамика тех социальных, экономических, гражданских перемен, которые происходят в государстве и обществе в пока что исторически очень непродолжительную постсоветскую эпоху.

Партия рождается в недрах гражданского общества, и в этом смысле является его институтом, то есть структурным элементом сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти. Но та же партия, проходя через процедуры выборов государственной (муниципальной) власти разных уровней — федеральных, региональных, местных, становится частью государственной властно-политической системы. А значит, требует в сфере регулирования и оценок партийной деятельности государственно-правового нормативного подхода.

Исходя из этой двойственности функций политических партий, Конституционный Суд РФ сформулировал свою правовую позицию в целом ряде актов. Суд учитывал, что обеспечение синергетического единства функций партийной системы — как сферы самоорганизации гражданского общества и как сферы публичной политической власти — требует нормативно-законодательного сопряжения партийной деятельности в обеих указанных сферах.

В условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межконфессиональных отношений, возрастающей активности религиозного фундаментализма и роста ксенофобских настроений, связанных с массовыми миграционными процессами, привнесение в сферу политической борьбы за власть дифференциации по этнорелигиозному признаку чревато расколом общества.

А это может привести к межэтническим и межконфессиональным конфликтам. И, значит, не только угрожает подрывом демократических основ конституционного строя и безопасности государства, но и создает риски множественных и перманентных нарушений основополагающих прав его граждан.

Дополнительным важным доводом в пользу решения Суда о недопустимости создания партий по признакам этнической и конфессиональной отличительности является очевидный для сегодняшней России рост внутриконфессиональных противоречий. Этот процесс мы видим повсеместно в мире. В России же он в значительной степени проявляется в конфликтах между традиционными для нашей страны исламскими течениями и школами — ханафитскими и суфийскими религиозными общинами — и возникшими в стране в постсоветскую эпоху радикальными салафит- скими общинами. Отметим, что эти противоречия совсем недавно вылились в убийства крупнейших духовных лидеров — имама ханафитов в Татарстане и шейха суфиев в Дагестане — их внутри- конфессиональными конкурентами.

Таким образом, в сегодняшних социально-политических реалиях решение Конституционного
Суда РФ о правомочности запрета создания региональных партий представляется соразмерным и необходимым для защиты демократии, а также прав и свобод граждан. Однако при этом Суд подчеркнул, что «указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято». Заметим, что с точки зрения «европейских стандартов» регулирования партийной деятельности данная проблема также выходит за пределы сугубо российской специфики. Мы видим, что в Бельгии «пересечение» регионального и этнического в партийном строительстве, происходящее в формате «политической войны» фламандских и валлонских партий, оказывает разрушительное воздействие не только на устойчивость государственной системы, но и на соблюдение прав человека. И все мы знаем, насколько серьезные проблемы для Европы создает радикализм «этнотерриториальных» партий в испанских Басконии и Каталонии, французской Корсике, британском Ольстере.

Еще одно направление концептуальной критики российского законодательства о партиях опирается на европейскую норму «закон должен допускать множество политических партий, представляющих интересы различных слоев населения» [2]. Очевидно, что такая норма предполагает адекватную интерпретацию определений «множество политических партий» и «различные слои населения». И ясно, что такая интерпретация не имеет права быть априорной и должна испытываться опытом регуляции партийно-политической системы.

В постановлении от 1.02.05 № 1-П Конституционный Суд России указал, что федеральный законодатель, устанавливая критерии численности политических партий, призван действовать так, чтобы, с одной стороны, эти критерии не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой — чтобы создаваемые объединения граждан были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий.

Представляется, что Россия нуждается в существенной доработке законодательства в сфере предотвращения выборно-партийной коррупции. Группа государств против коррупции (далее — ГРЕКО) была создана Советом Европы немногим более 10 лет назад (1 мая 1999 г.) [5] с целью осуществления контроля за соблюдением антикоррупционных стандартов. Ее основателями стали 17 государств Европы. В настоящее время она объединяет уже 49 государств. В ее состав вошли практически все государства Европы, а также Соединенные Штаты Америки. В скором времени можно ожидать дальнейшего расширения ГРЕКО, поскольку ее участниками автоматически становятся государства, подписавшие одну из двух конвенций Совета Европы: Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (27 января 1999 г.) или Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (4 ноября 1999 г.) [2].

Думаем, что налицо весомые основания для решений законодателя о разработке и принятии закона о финансировании выборов, а также о четкой законодательной регламентации лоббистской деятельности. Наконец, одним из важных направлений борьбы с политической коррупцией могли бы стать разработка и внедрение в практику партийного строительства и партийной деятельности (включая деятельность представителей партий в законодательных органах) этических кодексов.

Конечно же, мы назвали далеко не все проблемы, с которыми сталкивается российская система партийно-политического права. Но большинство из них находится в сфере концептуального вопроса о способах реализации сформулированных Венецианской комиссией и Парламентской ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ) принципов необходимости и соразмерности в регулировании партийно-политической деятельности.

По нашему мнению, для реализации этих принципов требуется системное обеспечение в правовых установлениях ряда основных нормативных балансов, к которым, как считает В. Д. Зорькин (и с его мнением необходимо согласиться), в частности, можно отнести:
— баланс между обеспечением «многопартийного плюрализма» и необходимостью наличия в политической системе устойчивого ядра из крупных и влиятельных партий, придающих свойство преемственности и предсказуемости всем сферам национально-государственной политики;
— баланс между обеспечением свободы политических объединений граждан и пресечением попыток вывести эту свободу за рамки, гарантирующие защиту основополагающих конституционных ценностей государственной целостности, национальной безопасности и соблюдения прав граждан;
— баланс между правовым регулированием партий как действующих лиц публичной государственной политики и их автономией или в конечном итоге — между правами политических партий и их обязанностями;
— баланс между стабильностью правовой системы, которая обеспечивает понятность и предсказуемость политических «правил игры», и необходимостью изменений законодательства о партиях и политической деятельности для приведения правовых норм в соответствие с меняющимися реалиями гражданского общества и социально-политического процесса;
— баланс между обеспечением полноценной свободы слова и необходимой защитой общества от злоупотреблений свободой слова, подрывающих социальный, политический, гражданский мир в стране [Там же].

Федеральный закон «О политических партиях» определяет допустимые пределы взаимодействия политических партий и государства в терминах невмешательства, более характерных для описания взаимоотношений государств в международных отношениях. В то же время содержание взаимодействия политических партий и государства многоаспектно и не ограничивается исключительно требованиями невмешательства.

Прежде всего следует учитывать, что государство нормирует партийное строительство, то есть устанавливает правила создания и деятельности политических партий, осуществляет контроль за их деятельностью, обладая в том числе правом ее прекращения. Таким образом, в любом случае речь не идет о взаимодействии равноправных субъектов. Утверждать о существовании объективных пределов вмешательства государства в деятельность партий можно, если существует стабильное регулирование порядка создания и деятельности политических партий, находящее свое воплощение в правоприменительной практике. И здесь принципиальное значение имеет конституционно-правовое качество данного регулирования. Оно должно максимально исключить возможность применения административного усмотрения к политическим партиям со стороны органов государственной власти. На современном этапе перед государством со всей актуальностью стоит задача именно правового (а не административно-командного) упорядочения социального пространства, введения пока что во многом стихийных процессов формирования и развития российского гражданского общества в правовое русло [1].

Основная проблема заключается в том, что централизация власти, получившая свое развитие в последнее десятилетие, в значительной мере основывается на партийной системе с очевидным доминированием правящей политической партии, однако этому не созданы какие-либо эффективные законодательные ограничения. Напротив, законодательство допускает определенные инструменты влияния представителей государства на воспроизводство ее доминирующего положения (яркий тому пример: получившее широкое распространение вхождение глав субъектов РФ — членов «Единой России» в списки кандидатов на выборах в Государственную Думу и законодательные органы субъектов РФ с последующим отказом от депутатских мандатов).

По своим конституционно-правовым последствиям ситуация с явным доминированием в политической системе одной политической партии близка к состоянию однопартийности, которая искажает действие конституционных принципов организации государственной власти.

Как отмечал М. Дюверже, «степень разделения властей гораздо больше зависит от партийной системы, чем от положений, записанных в конституциях. Так, однопартийность приводит к весьма значительной концентрации властей, даже если официальные тексты устанавливают более или менее обозначенное их разделение: единственная партия прочно скрепляет их в различных властных органах» [3. С. 474].

Доминирование одной политической партии в демократическом обществе, где допускается создание множества политических партий, является результатом определенного искажения как политических, так и конституционно-правовых отношений, когда группой лиц, получивших мандат на осуществление власти на определенный срок, целенаправленно формируются новые правила, создаются новые структуры, мобилизуются различного рода ресурсы, обеспечивающие создание для определенной партии преимуществ в получении мандата на новый срок. Таким образом, процесс волеизъявления народа оказывается объектом манипуляций, осуществляемых как в форме изменения законодательства, так и в формировании практики его применения.

Рассогласованность динамики развития общества и государства является одной из предпосылок «цветных» революций. В равной степени неверными представляются как высказывания о том, что все участники проводимых в стране митингов выступают в качестве агентов иностранного влияния, так и отрицание попыток оказать влияние со стороны зарубежных государств на формирование и перевод в реальные политические действия протестных настроений. Пока будут существовать эти вполне очевидные недостатки нашей политической системы, попытки зарубежного влияния на внутриполитические процессы в целях дестабилизации и снижения глобальной конкурентоспособности России будут продолжаться.

Таким образом, синхронизация динамики политического развития общества и государства является в равной степени необходимой для самих этих субъектов, и ее инструментом должна выступать Конституция Российской Федерации. В высшей степени нерациональным было бы в процессе такой синхронизации разрушить те положительные результаты, которых добилась коррумпированная и проклинаемая на каждом углу бюрократия.

Список литературы

1. Байрамов, Э. Ю. Основы взаимодействия политических партий и государства / Э. Ю. Байра- мов // Молодой ученый. — 2014. — № 8. — С. 656 — 660.
2. Зорькин, В. Д. Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда / В. Д. Зорькин // Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности : материалы междунар. конф., Санкт-Петербург, 27 — 28 сент. 2012 г.) / под ред. В. Д. Зорькина. — М. : Норма, 2013.
3. Дюверже, М. Политические партии / М. Дюверже. — М., 2000. — 690 с.
4. Политические партии и движения на выборах — 99. — М., 2000. — 228.
5. Establishing the Group of States Against Corruption (GRECO) [Электронный ресурс] : Resolution (99)5. — URL: www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/resolution(99)5_En.asp (дата обращения: 12.01.2016).

Библиографическое описание: Утарбеков, Д. А. Государство и политические партии в России: конституционно-правовые принципы взаимоотношений / Д. А. Утарбеков // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2016. — Т. 1, вып. 1. — С. 28 — 33.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code