АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ в СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

А.Е.Ершова

Рассматривается административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Проблемы в сфере ЖКХ требуют принятия серьезных политических и экономических решений на государственном уровне. Государственное регулирование публичных отношений в сфере ЖКХ в условиях рынка играет особую роль, так как рынок жилья является одним из самых значительных секторов рыночной экономики, способствует быстрому и свободному перемещению капитала.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование в сфере ЖКХ, проблемы в сфере ЖКХ, пути решения проблем в сфере ЖКХ.

В последние годы проблемы, связанные с функционированием ЖКХ, стали объектом всестороннего пристального внимания, однако серьезных позитивных изменений в этой сфере к настоящему времени не произошло. Более того, наблюдается ухудшение как технического, так и финансового положения этого многоотраслевого комплекса. Жилищно-коммунальное хозяйство по-прежнему характеризуется отсутствием эффективных экономических отношений и низким качеством предоставляемых услуг. Высокая степень износа основных фондов, тяжелая финансовая ситуация на предприятиях ЖКХ, не до конца прозрачные правила бизнеса делают отрасль непривлекательной для инвесторов.

Следовательно, системный характер проблем в ЖКХ требует серьезных политических и экономических решений на государственном уровне. Именно поэтому государственное регулирование публичных отношений в сфере ЖКХ в условиях рынка играет особую роль, так как рынок жилья является одним из самых значительных секторов рыночной экономики, способствует быстрому и свободному перемещению капитала.

Но в Федеральной целевой программе «Жилище» констатируется, что общее состояние ЖКХ страны не отвечает современным требованиям. Динамика правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно- коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению и т. п.

И поскольку ЖКХ является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели — повышения качества жизни людей [1].

Жилищно-коммунальное хозяйство — это многофункциональный комплекс, который включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сфер. Производственная структура ЖКХ в настоящее время интегрирует более 30 видов деятельности, ведущими из которых являются жилищное хозяйство, теплоснабжение, холодное и горячее водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод [2].

Жилищно-коммунальное хозяйство, являясь одной из важнейших отраслей обслуживания, представляет собой наиболее крупную часть народного хозяйства. Основой его развития является рост населенных пунктов и потребности населения в услугах ЖКХ.

Согласно проведенным исследованиям, ЖКХ имеет ряд особенностей, которые отличают его от других отраслей:
— деятельность жилищно-коммунальных предприятий носит местный характер, так как потребители продукции (услуг) — это прежде всего население, а также расположенные на территории ЖКХ предприятия промышленности, транспорта и др.;
— процессы производства и потребления продукции (услуг) в ЖКХ неразрывно связаны с другими отраслями, продукция не может накапливаться для последующей реализации;
— предприятия ЖКХ должны быть готовы отпустить столько продукции и реализовать столько услуг, сколько их требуется в каждый конкретный момент времени;
— нецелесообразность предоставления коммунальной продукции сверх оптимального предела определяется численностью населения, размерами территории и особенностями ее планировки, своеобразием климатических условий, степенью развития градообразующей и градообслуживающих сфер;
— имеется резерв мощностей коммунальных предприятий, связанный с их ориентацией на максимальный уровень потребления услуг;
— отсутствует зависимость численности основного эксплуатационного персонала от объема производимой коммунальной продукции, что связано с выполнением работ по обслуживанию машин и оборудования, а также количеством дежурного персонала;
— отличается от других отраслей структура основных фондов: удельный вес пассивной части в два раза выше, чем на промышленных предприятиях;
— затраты на производство коммунальных услуг имеют особенную структуру, при которой основными затратами являются расходы на энергоносители;
— многоотраслевой (более 30 отраслей) характер;
— высокая доля муниципальной собственности на земельные участки, водные и лесные ресурсы, жилой и нежилой фонды;
— конечные потребители услуг — домохозяйства, коммерческие и некоммерческие организации, органы власти [3].

Следует обратиться к проблеме эффективности организационно-правовых форм органов исполнительной власти, сложившихся в процессе их практической деятельности, динамики их преобразований на региональном уровне. Так, на федеральном уровне к органам исполнительной власти, осуществляющим управление ЖКХ, относятся Правительство РФ, Минрегион России, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственного контроля над деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию РФ. Она состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Федерации.

Учитывая особую значимость стабильности функционирования ЖКХ как системы жизнеобеспечения, дальнейшего повышения качества коммунальных услуг, а также постоянный рост правонарушений в сфере ЖКХ, можно утверждать, что функции государственного контроля, осуществляемого в ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.

На региональном уровне реализацию функций публичной власти в сфере ЖКХ осуществляет администрация субъекта РФ. Как орган исполнительной власти общей компетенции администрация обеспечивает организацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществление связи органов государственной власти с органами местного самоуправления, регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор. Органами отраслевой компетенции в сфере ЖКХ являются структурные подразделения (департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителей главы администрации [4].

Необходимо обратить внимание, что проблема устранения пробелов в существующей правовой базе, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, имеет важное государственное значение. Установлено, что качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта обусловливают эффективность управления ЖКХ. Но практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в ЖКХ в свете административной реформы.

Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе норм, регулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации. В итоге реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т. д. В этой связи реформа ЖКХ нуждается в координации деятельности субъектов РФ по ее проведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, а законодательное сопровождение реформ требует постоянной нормотворческой деятельности.

Положение о том, что низкое качество правовой основы, регулирующей публично-правовые отношения в сфере ЖКХ, является одной из основных причин кризиса ЖКХ. Для решения проблемы представляется необходимым внести необходимые изменения и дополнения в действующее законодательство, в частности в Жилищный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также в отраслевое законодательство.

Сегодня ЖКХ всех регионов испытывают большие трудности и сильно отстают от современных требований. Одна из основных причин этого — нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата населением жилищно-коммунальных услуг. Да и инвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль.

Отметим, что создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

Анализ положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, показал, что так же, как и на федеральном уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В этой связи предложены возможные формулировки целей управления ЖКХ в Федеральной целевой программе «Жилище» и в положениях об органах исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

На практике органы местного самоуправления принимают решения об увеличении ставок и тарифов оплаты за жилищно-коммунальные услуги. При этом никаких преобразований и мероприятий в сфере ЖКХ с целью снижения себестоимости жилищно-коммунальные услуг, выявления необоснованных затрат и, как следствие, снижения тарифов не проводят. Вышеперечисленные проблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самым вызывают негативное отношение населения.

В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе. Делается вывод о том, что в структуре и функциях органов управления ЖКХ на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.

Вместе с тем остается актуальной проблема выбора модели органа ЖКХ отраслевой компетенции — самостоятельный орган управления или «орган в органе». В настоящее время единообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла. В ряде субъектов Федерации отраслевое управление ЖКХ осуществляет отдел в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления ЖКХ на федеральном уровне. Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации работают самостоятельные департаменты (комитеты), координирующие политику управления в сфере ЖКХ[5].

Современная система региональных органов исполнительной власти в сфере ЖКХ общей и отраслевой компетенции отличается значительным разнообразием как в количестве, так и в формах составляющих их органов, что делает их классификацию весьма затруднительной. Их компетенционные акты не позволяют определить главное назначение органа управления.

Собственные полномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения в сфере ЖКХ устанавливаются Законом об организации местного самоуправления. Вместе с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере ЖКХ служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (Жилищный кодекс РФ), уставы муниципальных образований.

Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено ст. 17 Закона об организации местного самоуправления. В то же время перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия нормативных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные полномочия в какой-либо сфере, поскольку это противоречит п. 1 ст. 18 данного закона.

Очевидно, что общий объем полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтому нуждается в расширении. В целях обеспечения реального объема полномочий органов местного самоуправления необходима законодательная инициатива в решении проблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий по собственной инициативе субъектов РФ и органов местного самоуправления с соблюдением определенных условий.

Сравнительный анализ законов субъектов РФ «Об административных правонарушениях» показывает, что правовое регулирование отношений в сфере ЖКХ, устанавливаемых этими законами, осуществляется с разной степенью полноты. Законы значительно отличаются друг от друга по объему правонарушений, имеют разную структуру. В целом обзор регионального законодательства позволяет заметить явно недостаточное количество статей, посвященных сфере ЖКХ, что влечет рост числа административных правонарушений.

Действующее законодательство не обеспечивает системного решения проблем управления ЖКХ и не соответствует рыночным правилам поведения хозяйствующих субъектов, населения и работников ЖКХ.

Анализ административно-правового регулирования ЖКХ в субъектах РФ показывает, что реформа, проводимая муниципальными образованиями, заключается в создании отдельных элементов преобразований в ЖКХ, а коренного реформирования не происходит. Более того, проводя реформу ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.

Привлечение внешних источников инвестирования в сферу ЖКХ весьма проблематично, в том числе из-за отсутствия у инвесторов желания осуществлять вложения в отрасль с низкой рентабельностью. Получается своего рода замкнутый круг: высокая рентабельность — это условие притока инвестиций, а привлечение инвестиций — это условие повышения рентабельности.

Среди основных факторов, ограничивающих желание частных инвесторов финансировать капитальные вложения в коммунальную инфраструктуру, следует также назвать следующие:
— высокие политические риски;
— низкие доходы населения, определяющие его высокую чувствительность к изменениям уровня тарифов;
— высокая степень неопределенности фактического состояния основных фондов, передаваемых в управление частному предприятию;
— слабая судебная система.

Минимизация рисков инвестирования должна идти по пути решения следующих ключевых проблем:

1. Проблема ценообразования и тарифного регулирования. Существующая система тарифного регулирования — ключевой фактор, определяющий как доходность, так и степень риска вложений инвестора. В настоящее время структура тарифа не соответствует реальным финансовым потребностям коммунального предприятия, процедура утверждения тарифов непрозрачна и сильно политизирована.

2. Отсутствие долгосрочных договоров. Инвестиционные программы коммунальных предприятий во многом тормозятся потому, что власти пока неохотно заключают долгосрочные договоры аренды. Отсутствие должной культуры договорных отношений между собственником и оператором негативным образом влияет на деятельность частных компаний в сфере ЖКХ и негативно сказывается на привлечении долгосрочных инвестиций в отрасль.

3. Неурегулированность вопросов собственности на объекты капвложений. В связи с неразвитостью форм взаимодействия между собственниками муниципального имущества и частными операторами — поставщиками коммунальных услуг при заключении инвестиционных соглашений инвестор лишен права собственности на объекты капиталовложений. В настоящее время отсутствуют законодательные механизмы, позволяющие закреплять собственность на объекты капитальных вложений, четко не определены источники и порядок возмещения вложенных инвестиций.

4. Неразвитость системы комплексных планов развития территорий. В условиях финансовых ограничений одним из наиболее эффективных механизмов решения разнообразных и сложных проблем, возникающих в коммунальной сфере при модернизации и развитии инфраструктуры, является государственно-частное партнерство.

Сегодня принципиально важно привести в коммунальный сектор эффективный бизнес-менеджмент. Это гораздо важнее, чем инвестиции, потому что инвестиции — следствие эффективного менеджмента. При отсутствии эффективного менеджмента никакие инвестиции не помогут.

Список литературы

1. Ягодина, Л. П. Управление жилищно-коммунальным хозяйством: организационно-правовые аспекты : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Л. П. Ягодина. — М. : ИНФРА, 2008. — 44 с.
2. Баранова, Д. Н. Правовые гарантии осуществления гражданских прав и обязанностей субъектами жилищных правоотношений в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг / Д. Н. Баранова // Адвокат. — 2010. — № 5. — С. 9.
3. Сугаипов, М. Ю. Организационно-экономический механизм функционирования жилищно- коммунального хозяйства муниципального образования на принципах предпринимательства : автореф. дис. … канд. юрид. наук / М. Ю. Сугаипов. — Великий Новгород, 2013. — 22 с.
4. Должиков, С. В. Соотношение инвестиционной деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства с предпринимательскими рисками / С. В. Должиков // Налоги. — 2008. — № 26. — С. 11.
5. Иванов, А. В. Особенности управления и государственного регулирования в сфере жилищно- коммунального хозяйства / А. В. Иванов // Строительство: налогообложение, бухучет. — 2013. — № 2. — С. 15.

Библиографическое описание: Ершова, А. Е. Административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства / А. Е. Ершова // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2016. — Т. 1, вып. 3. — С. 35 — 40.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code