К ВОПРОСУ ОБ ЭКСПЕРТНОЙ ОЦЕНКЕ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ


Е.А.Киреева

Рассматриваются проблемы осуществления правового мониторинга и экспертной оценки правоприменительной деятельности в сфере высшего образования. На основе анализа содержания процедуры правового мониторинга деятельности вузов обоснована необходимость создания комплексного механизма, позволяющего объективно оценить качество высшего образования с позиций эффективности его организации, осуществления образовательного процесса и конечного результата.

Ключевые слова: правовой мониторинг, экспертиза правоприменительной деятельности,качество высшего образования, оценка содержания локальных правовых актов вузов, этапы и субъекты правового мониторинга в сфере высшего образования.

 

Проблемы обеспечения качества высшего образования в современной России являются неотъемлемым элементом системы реализации государственного развития, о чем свидетельствует наличие приоритетного национального проекта «Образование». С учетом того, что система высшего образования вот уже более двадцати лет пребывает в состоянии перманентного реформирования, первоочередной представляется задача создания эффективного механизма, позволяющего объективно оценить качество высшего образования с позиций эффективности его организации, осуществления образовательного процесса и конечного результата.

Очевидно, что отдельные элементы указанного механизма в большей или меньшей степени уже сложились. Речь идет в первую очередь об осуществлении государственного контроля в процессе лицензирования и аккредитации деятельности высших образовательных учреждений. Однако подобная деятельность, осуществляемая Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), охватывает далеко не все направления деятельности вузов.

Надзорными полномочиями по осуществлению контроля в сфере высшего образования наделены профильные министерства и ведомства. При этом ведущая роль принадлежит Министерству образования и науки РФ, но функции по непосредственному управлению высшими учебными заведениями распределены между более чем двадцатью министерствами и ведомствами (Министерством внутренних дел РФ, Минкультуры РФ, Минздравом РФ, Госкомспортом РФ, Минсельхозом РФ, Министерством иностранных дел РФ, Минюстом РФ, Правительством РФ, Верховным Судом РФ и т. д.). Каждый орган принимает десятки подзаконных актов, отражающих специфику подведомственной отрасли, конкретизирующих управленческую и надзорную деятельность в сфере высшего образования, что, в свою очередь, усложняет задачу по выработке единого механизма оценки качества образовательных услуг.

Необходимо отметить, что, согласно ст. 72 Конституции РФ и ст. 7 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» , контрольно-надзорными полномочиями в сфере высшего образования наделены органы государственной власти субъектов РФ. Кроме того, значительный вклад в обеспечение государственного надзора за деятельностью образовательных учреждений вносят органы прокуратуры.

Анализ практики прокурорского надзора в указанной сфере показывает, что большинство из наиболее распространенных нарушений образовательными учреждениями законодательства (несоответствие содержания уставов и иных локальных актов федеральному или региональному законодательству; наличие ссылок на утратившие силу нормативные правовые акты; несоответствие норм устава образовательного учреждения, регулирующих правила приема и отчисления студентов, федеральному законодательству; отсутствие необходимых локальных актов или наличие в них противоречивых положений и т. п.) связаны с качеством правовых актов, регулирующих их деятельность.

Таким образом, очевидно, что весьма значимым условием обеспечения качества высшего образования является качество нормативно-правового обеспечения деятельности образовательного учреждения, которое имеет сложную трехуровневую структуру (федеральное законодательство, законодательство субъекта РФ, локальные правовые акты).

Сегодня законодательство, регламентирующее образование, включает сотни нормативных правовых актов различного уровня, которые зачастую не согласованы между собой и усложняют как правоприменительную практику, так и локальную нормотворческую деятельность вузов. По этой причине значимым условием обеспечения эффективности правовых актов является экспертиза. Вопросы, связанные с понятием, содержанием, классификацией и критериями различных видов экспертиз, осуществляемых в сфере реализации правовых актов, в последнее время стали предметом пристального внимания как теоретической науки, так и практики. Уяснить природу и механизм экспертизы помогает модельный Закон «О государственной экспертизе», который принят на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (Постановление от 7 декабря 2002 г. № 20-7) .

Модельный закон устанавливает следующие положения. Государственная экспертиза — это деятельность уполномоченных организаций (экспертных организаций) и физических лиц (экспертов), осуществляемая по государственному заказу на договорной основе и связанная с проведением исследований, изучением, оценкой определенного объекта (предмета экспертизы), а также с подготовкой и оформлением выводов, рекомендаций (экспертных заключений) по предмету экспертизы.

Экспертное заключение носит рекомендательный характер. Экспертная деятельность, предусмотренная настоящим законом, относится к научно-исследовательской деятельности. Экспертное заключение и другие результаты, полученные в ходе проведения государственной экспертизы, относятся к результатам научно-исследовательской деятельности. Предмет государственной экспертизы — факты и обстоятельства определенного вида, исследуемые с применением специальных знаний и навыков. Объект государственной экспертизы — информация, подлинность которой надлежащим образом удостоверена, а также физические предметы и иные материальные носители, содержащие информацию о предмете экспертизы, а также другие исходные данные, необходимые для решения задач экспертизы и представленные экспертной организации или эксперту для проведения государственной экспертизы в порядке, установленном настоящим законом [4].

Понятие и содержание правовой экспертизы в разное время становились предметом научных исследований как узконаправленного, так и комплексного характера [Там же]. Достаточно широко представлены и научные исследования, посвященные эффективности правоприменительной деятельности в различных сферах ее осуществления. Однако проблемы теоретического и практического характера, связанные с экспертной оценкой правоприменительной деятельности в сфере высшего образования, остаются неразрешенными, несмотря на их очевидную актуальность.

Формирование единого механизма (подхода) экспертной оценки правоприменительной деятельности в сфере высшего образования следует начать с определения единообразного понятийного аппарата. Наиболее широкое понятие, характеризующее деятельность, направленную на оценку эффективности какого-либо процесса,— мониторинг (в нашем случае — правовой мониторинг). Правовая экспертиза является его неотъемлемой частью и одним из инструментов.

В целом правовой мониторинг — систематическая деятельность органов государственной власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства. Для обозначения рассматриваемого понятия используются термины «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства». Мониторинг правоприменения — очень объемное направление, помогающее выявлять пробелы и дефекты законодательства (и его эффективность) и закрепляемое правовыми и техническими нормами и методиками.

В последнее время наблюдается высокий уровень активности федеральных министерств и органов государственной власти субъектов РФ по формированию моделей и методик отраслевого правового мониторинга в целях реализации Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» , обозначившего структуру, перечень субъектов и содержание мониторинга правоприменения, включающего комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов различного уровня.

В сфере высшего образования этот процесс был инициирован принятием и реализацией Постановления Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования»2, которым утверждены общие базовые правила мониторинга системы образования и перечень обязательной информации о системе образования, подлежащей мониторингу. Анализ содержания нормативных правовых актов, изданных в последнее время Министерством образования и науки РФ и аналогичными органами исполнительной власти субъектов РФ, показывает, что в сфере высшего образования этот процесс не завершен и предстоит еще серьезная и сложная работа по поиску наиболее эффективных подходов к определению субъектов, критериев и содержания правового мониторинга правоприменительной деятельности вузов.

Представляется, что реализуемой Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки процедуры мониторинга системы высшего образования, утвержденной Приказом Рос- обрнадзора от 14 июля 2014 г. № 1085 , явно недостаточно. В профессиональном сообществе вызывает сомнения содержание и результативность такой деятельности. В частности, оценивая наличие в образовательной организации, в том числе на ее сайте, предусмотренной законодательством документации, регламентирующей основные направления деятельности вуза, надзирающий орган не осуществляет мониторинг содержания локальных актов на предмет их соответствия требованиям федерального законодательства. Кроме того, применяемая сегодня процедура предусматривает проведение комплекса мероприятий, в том числе не только сбор информации в части контроля качества образования и выявления нарушений требований законодательства, обработку и систематизацию информации Рособрнадзором и Министерством образования и науки РФ, но и анализ информации в части контроля качества образования. Возникают вопросы: а возможен ли такой анализ без более детальной содержательной оценки правоприменительной практики вузов; достаточно ли используется такой инструмент, как правовая экспертиза; насколько полезны результаты проводимого мониторинга?

В юридической науке аксиоматичным является тезис о том, что именно правоприменительная практика (деятельность) выступает основным критерием эффективности законодательства и показателем направлений его совершенствования. В связи с этим представляется, что усложнение понятийного аппарата малопродуктивно, достаточно использования термина «правовой мониторинг», содержание которого охватывает мониторинг и законодательства, и правоприменительной практики.

Таким образом, правовой мониторинг следует трактовать широко — как комплексную систематическую деятельность компетентных государственных и негосударственных субъектов по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям заинтересованных лиц.

Комплексный подход к осуществлению правового мониторинга в сфере высшего образования позволит получить полную и достоверную информацию о реализации и практике применения нормативных правовых актов и выработать предложения по совершенствованию правового регулирования указанной области на уровнях федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и на уровне локального нормотворчества. Такой подход требует грамотного определения пределов и содержания основных этапов правового мониторинга (в том числе тематического), круга субъектов, участвующих в его осуществлении, особенно круга и полномочий субъектов экспертной оценки, единообразных критериев правовой экспертизы, методик работы с информацией, форм ее учета, оценки и использования результатов.

Процесс правового мониторинга в сфере высшего образования можно разделить на два крупных основных этапа — мониторинг содержания нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в сфере высшего образования, и мониторинг правоприменительной практики. Следует отметить, что такое деление достаточно условно, учитывает многоуровневую систему регулирования деятельности образовательных учреждений.

Эксперт, оценивая практику применения вузами федерального законодательства, вынужден в первую очередь оценивать содержание локальных нормативных актов. Именно эта категория правовых актов наиболее детально регламентирует образовательную и иную деятельность вузов. От реализации норм локальных актов во многом зависит результат и эффективность в целом правового регулирования высшего образования. В то же время, как показывает сложившая практика, именно в области локального нормотворчества сосредоточено значительное количество проблем и затруднений, на которые регулярно указывают представители образовательного сообщества, именно с качеством локальных правовых актов связывают большинство нарушений контролирующие органы.

Поэтому одним из наиболее важных направлений формирования модели правового мониторинга в сфере высшего образования представляется разработка методики экспертной оценки качества локальных нормативных актов учреждений высшего образования. Такая экспертиза должна иметь комплексный характер и осуществляться в рамках как ведомственного, так и общественного мониторинга, в том числе профессионального научного. Она должна охватывать правовое регулирование всех направлений деятельности вузов, учитывать отраслевые особенности. Необходимо разграничить задачи и полномочия субъектов экспертной оценки локальных нормативных правовых актов, определить единообразные подходы и критерии такой деятельности. Очевидно, что ожидаемыми результатами экспертизы локальных актов, осуществляемой в рамках ведомственного мониторинга, должны стать не только указания на несоответствия или нарушения законодательства в сфере образования, но и реальные практические рекомендации образовательным учреждениям по совершенствованию своей нормативной базы (единый базовый реестр локальных нормативных актов вуза, типовые акты, методики разработки, обсуждения и согласования локальных актов и т. п.).

Профессиональная научная экспертиза выступает эффективным инструментом на уровне подготовки проектов локальных и региональных нормативных правовых актов, мониторинга их актуальности и систематизации. Привлечение к экспертной деятельности представителей работодателей будущих выпускников вузов и их профессиональных сообществ может способствовать повышению эффективности правового регулирования в рассматриваемой сфере, позволит «из первых рук» донести до разработчиков правовых актов, как локальных, так и нормативных правовых актов субъектов РФ, реальные потребности времени и отрасли.

Список литературы

1. Закиров, И. А. Правовая экспертиза : автореф. дис. … канд. юрид. наук / И. А. Закиров. — Н. Новгород, 2008. — 31 с.
2. Короткова, О. А. Экспертиза законодательства как составляющая правового мониторинга / О. А. Короткова // Вестн. Томс. гос. ун-та. — 2015. — Вып. 8 (148). — С. 100.
3. Третьякова, Е.-Д. С. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Е.-Д. С. Третьякова. — Челябинск, 2010. — 26 с.
4. Тихомиров, Ю. А. Юридическая экспертиза как условие обеспечения качества нормативного правового акта / Ю. А. Тихомиров // Право и соврем. государства. — 2015. — № 1. — С. 53 — 54.

Библиографическое описание: Киреева, Е. А. К вопросу об экспертной оценке правоприменительной деятельности в сфере высшего образования / Е. А. Киреева // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2016. — Т. 1, вып. 3. — С. 7—11.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code