ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ


Е.А.Истомина

Рассмотрены основные проблемы существующего института государственных закупок России, которые были выявлены в результате проведённого анализа его функционирования. Реформа института государственных закупок была направлена на кардинальное изменение системы закупок, но большая часть нововведений пока не подтвердила своей эффективности. В статье определено, что институт государственных закупок, пройдя трансформации в рамках формирования федеральной контрактной системы (ФКС), не решил ключевых проблем, таких как конкуренция на рынке государственных закупок, информационная прозрачность и эффективность его функционирования. Кроме того, автором рассмотрена эффективность применения различных инструментов закупок. Предложены рекомендации по повышению эффективности института государственных закупок России организационного характера.

Ключевые слова: федеральная контрактная система, государственные закупки, государственный заказ, институт государственных закупок.

Институциональная среда института государственных закупок уже претерпела несколько сотен трансформаций, что демонстрирует удручающее количество дефектов в правовом регулировании сферы осуществления публичных закупок. Вместе с тем обойтись без поправок вовсе нельзя, и, по большому счёту, их следует оценивать положительно, по сути, ведётся «работа над ошибками»: институциональные нормы постепенно шлифуются, уточняются отсылочные нормы, конкретизируются формулировки, устраняются пробелы, что придаёт большую ясность всем сторонам контрактных отношений. Ясность эта крайне необходима, учитывая количество и размер административных штрафов, предусмотренных в КоАП РФ за несоблюдение требований Закона о контрактной системе.

Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» как институт государственных закупок действует в стране уже второй год. Целью статьи является анализ этого института за время его существования, выявление основных недостатков институционального и практического свойства.

В контексте более широких проблем институционального развития российской экономики проблему институциональной среды института государственных закупок рассматривали В. И. Бархатов [2; 15], С. В. Истомин [4; 5], Е. А. Истомина [6], Д. А. Сорокин [12],

Внедрение механизмов института государственных закупок предполагало увеличение конкуренции и сокращение случаев закупок у одного поставщика. Но за время действия федеральной контрактной системы было принято множество поправок, так или иначе расширяющих перечень таких закупок. Совокупная доля закупок у единственного поставщика по всем основаниям в 2014 г. ниже, чем в 2012-2013 гг., однако всё ещё значительна: при закупках для государственных и муниципальных нужд она составляет соответственно 64,36 и 62,86 % от общей стоимости заключённых контрактов. Среднее количество заявок, поданных с помощью применения конкурентных инструментов института государственных закупок, составляет две заявки. Доля конкурентных процедур, признанных несостоявшимися, несколько сокращается, но всё ещё значительна — более 30 % по количеству и около 40 % по стоимости всех закупок [7].

Проанализируем изъяны института государственных закупок, трансформация которых является крайне необходимым и актуальным на сегодняшний день аспектом развития федеральной контрактной системы.

Институциональная основа действия «псевдозаказчиков». Федеральный закон о контрактной системе охватывает своим регулированием закупки не только государственных и муниципальных заказчиков, но и ряда организаций, которые правовому статусу заказчика вовсе не соответствуют. Таких заказчиков мы именуем «псевдозаказчиками». Таким образом, исходя из практики функционирования института государственных закупок, можно сделать вывод, что доминирует идея (на наш взгляд, ложная) о том, что действие федерального закона должны применять все, кто так или иначе распределяет и перераспределяет финансовые ресурсы бюджетной системы. Речь идёт об автономных учреждениях, унитарных предприятиях, получающих бюджетные средства на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности, а также иных юридических лицах, которые получают бюджетные средства на реализацию инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства.
Контракты опосредуют один из видов расходных обязательств бюджета, в тех же случаях, когда отсутствует фигура публичного заказчика, нет места для института государственных закупок. Недопустимой является ситуация, которую можно обозначить как «условное применение закона»: в зависимости от того, каков источник происхождения финансовых ресурсов, осуществляется и выбор применимого закона. Например, все денежные средства автономное учреждение расходует с соблюдением требований Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», но те, которые получены на осуществление капитальных вложений,— согласно Федеральному закону № 44-ФЗ о контрактной системе [1].

Целесообразность подобного раздвоения закупочной деятельности учреждения представляется сомнительной. Кроме того, сомнительным видится разделение закупок, осуществляемых бюджетными учреждениями, в зависимости от истории появления у учреждения средств. Вновь мы имеем дело с условным применением закона: если расходуем средства, полученные, до — пустим, от оказания платных услуг населению,— соблюдаем по своему усмотрению Закон № 44- ФЗ или 223-ФЗ, если расходуем средства, ранее полученные в качестве благотворительной помощи,— соблюдаем только положения федеральной системы государственных закупок на основе Закона № 44-ФЗ. На наш взгляд, в действующем законодательстве мы имеем дело с уникальным случаем, когда субъект определяет правовой режим осуществления деятельности в зависимости от каких-либо обстоятельств и условий. Исходя из этого, наблюдается разделение институциональных основ и самого института, который по своей логике должен быть выстроен логически и структурированно.

Данная ситуация представляется недопустимой: нормы института государственных закупок должны иметь однозначное применение, его нормы не могут проникать за пределы сферы его регулирования [13]. Если институт государственных закупок, исходя из его буквального названия, нацелен на обеспечение государственных и муниципальных нужд, то закупки товаров работ, услуг лицами, которые подобных нужд не имеют, не должны регулироваться данным институтом.

Такие трансформации института государственных закупок отчётливо демонстрируют, что федеральная контрактная система предусматривает наличие единых стандартов закупок для всех заказчиков. Такие изменения в последующем могут быть отражены в единой системе стандартов и норм в рамках института государственных закупок. Так, например, некоторые авторы предполагают создание в ближайшие годы закупочного кодекса» — единственного федерального закона, по правилам которого закупки будут осуществляться любыми лицами безотносительно их статуса заказчика.

Институт экспертизы результатов исполнения контракта. Как отмечают эксперты государственных закупок, институт экспертизы в действующем законодательстве о государственных и муниципальных закупках является одним из самых неразработанных и в то же время значимых.

Нововведением института государственных закупок в рамках федеральной контрактной системы стало формирование института экспертизы исполнения контрактов на поставку товаров, работ, услуг, поставляемых посредством государственных и муниципальных закупок. Такой институт предполагает привлечение сторонних экспертов. В самом общем виде эксперт (от лат. expertus — опытный) — квалифицированный специалист в определённой области, привлекаемый для исследования, консультирования, выработки суждений, заключений, предложений, проведения экспертизы.

Согласно институту государственных закупок эксперт, экспертная организация — это обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо (работники юридического лица должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла), которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам (ст. 15 [1]).

Привлекаемый эксперт (экспертная организация) также должны соответствовать требованиям объективности эксперта при проведении экспертизы.
В то же время в стране отсутствует сам экспертный институт. Те нормы, правила, которые существуют, не структурированы и не имеют чёткой иерархии. Таким образом, не представляется порой заказчику возможности их применения в многообразии закупочной деятельности.

Заказчику целесообразнее привлекать экспертов или экспертные организации, которые получили аккредитацию в национальной системе аккредитации. Факт такой аккредитации позволит заказчику получить ряд гарантий, поскольку она подтверждает, что эксперты в определённой области являются высококвалифицированными специалистами. Но надо иметь в виду, что аккредитация в создаваемой национальной системе аккредитации носит добровольный характер и является затратной для поставщиков. Поэтому проблему поиска квалифицированных экспертов принципиальным образом новый закон не разрешает.

Ещё одной проблемой, с которой сталкиваются заказчики, является проблема того, что они обязаны заключать контракты с экспертами и экспертными организациями согласно требованиям института государственных закупок. Соответственно, синергетическим эффектом становится и следующая проблема — оплата услуг таких лиц и организаций, поскольку институт не предусматривает безвозмездного оказания услуг. Поэтому в любом случае привлечение экспертов влечёт за собой финансовые и временные издержки.
Кроме того, оплата услуг сторонних экспертов может быть осуществлена заказчиком только средствами, сформированными за счёт экономии, достигнутой при применении конкурентных инструментов закупок. Круг замкнулся: сэкономленные бюджетные средства будут выплачены экспертам. Как следствие, возникает ещё один вопрос о целесообразности всех действий института экспертизы государственных закупок, что приводит к заключению об отмене такого института.

Второй вариант экспертизы, который может быть использован заказчиком,— это экспертиза собственными силами. Экспертиза как инструмент института государственных закупок предполагалась как независимая объективная деятельность людей или организаций, которые обладают специфическими знаниями, квалификацией или опытом работы в определённой области. Но применение такой процедуры собственными силами не позволяет это реализовать. Заказчики, как правило, проводя такую экспертизу, включают специалистов различного профиля, выполняющих функции экспертов, и сам процесс экспертизы и приёмки становится и документально оформляется одним документом. Исходя из вышеизложенного проведение заказчиком экспертизы своими силами является неэффективным и избыточным.

Реестр недобросовестных поставщиков. Стороны, заключающие договоры, пытаются себя различными способами обезопасить путём поиска благонадёжных, безопасных контрагентов с успешной репутацией по поставке аналогичных товаров. В случае нарушения каких-либо условий контракта, поставок товара, выполнения работ или услуг поставщики ухудшают свою деловую репутацию.

Аналогичная ситуация представляется важной и значимой в рамках действия механизмов института государственных закупок, что обусловлено значительным финансовыми ресурсами, обращающимися на рынке государственных и муниципальных закупок.

Реестр недобросовестных поставщиков — это один из инструментов института государственных закупок, который призван обеспечить отражение своевременной и достоверной информации об отрицательной деловой репутации хозяйствующих субъектов, ранее участвующих в закупках. Реестр недобросовестных поставщиков нередко представляется в качестве механизма, призванного обеспечивать защиту государственных и муниципальных заказчиков от действий (бездействий) недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при заключении и исполнении государственных и муниципальных контрактов. Кроме того, внесение в реестр недобросовестных заказчиков или недобросовестных поставщиков является своего рода защитой гражданских прав контрагентов, сочетающей в себе как предупредительные, так и регулятивные функции и выражающейся в юридическом акте признания государством указанного участника или заказчика не выполнившим надлежащим образом свои обязательства.

Но, несмотря на то, что такой инструмент существует и работает, напрямую защите интересов субъектов государственных и муниципальных закупок он не служит. Недобросовестные исполнители вносятся в реестр недобросовестных поставщиков уже после факта нарушения интересов его контрагента, т.е. по факту нарушения обязательств. Соответственно, внесение информации в реестр не позволит восстановить права заказчика, которые были нарушены, а только лишь предотвратить на некоторое время нарушение прав для других заказчиков.

В то же время включение в реестр служит достаточно действенной мерой влияния на субъекты контрактных отношений, поскольку многие хозяйствующие субъекты используют данный реестр для оценки потенциала надёжности деловых партнёров. Информация о недобросовестных поставщиках доступна для ознакомления без взимания платы и размещается в единой информационной системе, так что с ней может ознакомиться любой желающий.

Изучим основные причины включения в реестр недобросовестных поставщиков хозяйствующих субъектов.

Рассмотрим типовые нарушения. Во-первых, согласно институту государственных закупок заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований рассматриваемого Федерального закона.

Во-вторых, стороны контракта могут нарушить процедуру его расторжения. Расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством. Кроме того, заказчик имеет право принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, если это было оговорено контрактом. Такое решение в течение трёх рабочих дней с даты его принятия размещается в единой информационной системе и направляется поставщику.

В-третьих, признание победителя электронного аукциона уклонившимся от заключения контракта до истечения 13 дней с даты размещения в Единой информационной системе протокола подведения итогов электронного аукциона. Потенциальный исполнитель контракта имеет право до момента заключения контракта, при наличии разногласий по проекту контракта, разместить в Единой информационной системе протокол разногласий, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя такого аукциона. При этом он указывает в протоколе разногласий замечания к положениям проекта контракта, не соответствующим извещению о проведении такого аукциона, документации о нём и своей заявке на участие в таком аукционе, с указанием соответствующих положений данных документов.
Также победитель признаётся уклонившимся от заключения контракта, если он в установленные сроки не направил заказчику проект контракта электронного аукциона.
Таким образом, признание победителя электронного аукциона уклонившимся от заключения контракта до истечения 13 календарных дней с даты размещения в ЕИС протокола подведения итогов электронного аукциона не правомерно.

В последнее время наблюдается ужесточение институциональных основ, направленных на расширение информации, включаемой в реестр, но полноценным инструментом защиты от недобросовестных участников закупок данный реестр так и не стал, что обусловлено рядом причин.

Во-первых, в реестр недобросовестных поставщиков сроком на 2 года включаются сведения об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением условий контрактов.

Институт государственных закупок на сегодняшний день предусматривает два основания для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта — это не только существенное нарушение обязательств со стороны поставщика (подрядчика, исполнителя), но и обнаружение заказчиком несоответствия поставщика (подрядчика, исполнителя) требованиям, установленным извещением о проведении запроса котировок, документацией о закупке, или предоставления им недостоверной информации о своём соответствии таким требованиям. Иначе говоря, в случае раскрытия обмана такие «обманщики» не попадают в реестр недобросовестных поставщиков, чего считать приемлемым никак нельзя [14].

Во-вторых, менталитет отечественного предпринимателя располагает к тому, что предпринимательская деятельность осуществляется при помощи ряда юридических лиц, а не одного лица. Таким образом, не представляется возможным исключение из системы государственных и муниципальных закупок юридических лиц, которые управляются одними и теми же лицами.

Для решения вышеназванной проблемы институт государственных закупок внёс изменения, и в реестр недобросовестных поставщиков в настоящее время включается информация об учредителях и членах исполнительных органов юридического лица — участника закупки.

Однако расширение перечня информации об участнике закупки — юридическом лице, включаемой в реестр, не решило всех существующих проблем, а породило новые.

Если обратиться к толкованию понятия «учредитель», выясняется, что это только то лицо, которое подписало учредительный договор (решение) о создании юридического лица.

Так что в реестр недобросовестных поставщиков должны включаться сведения не о текущих «собственниках» бизнеса, а о тех, кто стоял у истоков создания данного юридического лица. Целесообразность включения в реестр сведений об учредителях участника закупки — юридического лица выглядит сомнительной, ведь учредители не руководят текущей деятельностью компании и не имеют прямого отношения к уклонению от заключения контрактов, к нарушению обязательств по контрактам и т. п.
Казалось бы, верным в свете изложенного является включение в реестр недобросовестных поставщиков информации о членах исполнительных органов, поскольку текущая деятельность организации — это их зона ответственности. Однако и здесь реестр полноценным барьером не является: к примеру, фактическое руководство компанией осуществляет руководитель, находящийся в реестре, занимая на время нахождения в реестре «иную высокую должность», а номинально, на должности единоличного исполнительного органа юридического лица будет находиться другое лицо, не состоящее в РНП. Это никак не отразится на возможностях компании с подобным «руководителем» участвовать в закупках.

К каким выводам следует прийти по результатам описания и анализа вышеозначенных проблем? Вывод, на наш взгляд, может быть только один: институт государственных закупок наглядно демонстрирует, что усиление законодательного регулирования не даёт ровным счётом никаких позитивных результатов. Необходимо не ужесточение, а смягчение законодательного режима, в противном случае мы так и будем наблюдать бесконечный шквал нарушений институциональных основ института государственных закупок.

Список литературы

1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Бархатов, В. И. Эффективность контрактных отношений в российском корпоративном секторе / В. И. Бархатов, Н. И. Кондратьев // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 6: Экономика. — 2010. — № 4. — С. 112-118.
3. Беляева, О. А. Информационно-аналитический еженедельник «Аукционный вестник» / О. А. Беляева // Пятница. — 2015. — 10 апр.
4. Истомин, С. В. Природа институционального механизма / С. В. Истомин // Вестн. Челяб. гос. унта. — 2009. — № 1 (135). Экономика. Вып. 17. — С. 46-52.
5. Истомин, С. В. Особенности институционального механизма в трансформируемой экономике России : автореф. дис. … канд. экон. наук / С. В. Истомин. — Челябинск, 2011. — 28 с.
6. Истомина, Е. А. Особенности современной модели института государственных закупок в России / Е. А. Истомина // Вестн. Челяб. гос. ун-та. — 2014. — № 9 (338). Экономика. Вып. 44. — С. 27-34.
7. Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. — URL: http://zakupki.gov.ru
8. Петров, Д. А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику / Д. А. Петров // Конкурент. право. — 2013. — № 3. — С. 2-5.
9. Смотрицкая, И. Государственные закупки и формирование инновационной экономики / И. Смот- рицкая, С. Черных // Вопр. экономики. — 2010. — № 6. — С. 108-117.
10. Смотрицкая, И. Институт контрактных отношений на рынке государственных заказов / И. Смот- рицкая, С. Черных // Вопр. экономики. — 2008. — № 8. — С. 108-118.
11. Смотрицкая, И. И. Проблемы формирования федеральной института государственных закупок: теория и практика / И. И. Смотрицкая // Этап: экономическая теория, анализ, практика. — 2010. — № 2. — С. 39-52.
12. Сорокин, Д. А. Особенности конкурентных отношений в глобальной экономике / Д. А. Сорокин // Экономические, юридические и социокультурные аспекты развития региона : сб. науч. тр. : в 2 т. — Челябинск, 2008. — С. 213-219.
13. Фамиева, К. И. Принципы построения федеральной контрактной системы государственных закупок в Российской Федерации / К. И. Фамиева // Вопр. упр. — 2013. — № 23. — С. 58-65.
14. Хвостов, А. А. Оценка системы государственных закупок на соответствие принципам осуществления эффективных закупок / А. А. Хвостов // Аудит и финансовый анализ. — 2010. — № 1. — С. 184-193.
15. Бархатов, В. И. Эффективность институциональных форм в трансформируемой экономике / В. И. Бархатов, И. В. Бархатов, Ю. Ш. Капкаев. — Челябинск : Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2011. — 351 с.

Вестник ЧелГУ № 18 (373) 2015. Экономические науки. Выпуск 51

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code