ПРОВЕРКА И ПОДТВЕРЖДЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ВНОВЬ ИЗБРАННЫХ ДЕПУТАТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА КАК ОДНА ИЗ ФОРМ ЕГО САМООРГАНИЗАЦИИ (КОНСТИТУИРОВАНИЯ)

Т.В. Калугина

В статье уделяется внимание таким конституирующим процедурам, как проверка и подтверждение полномочий избранных депутатов, анализируется содержание нормативных правовых актов советского и постсоветского периодов в части регламентации указанных процедур, а также подвергается критическому анализу целесообразность проверки депутатских полномочий, осуществляемой в настоящее время избирательными комиссиями.

Ключевые слова: конституирование, проверка и подтверждение полномочий депутата, органы народного представительства, избирательная комиссия, депутат представительного органа, полномочия депутата, депутатский мандат.
В широком смысле термин «конституирование» (от лат. constituere — устанавливать, упорядочивать, организовывать) означает «составление, установление, определение состава, содержания чего-либо» [3].

В юридической науке под конституированием понимаются «предпринимаемые государственным органом или органом местного самоуправления шаги по внутренней самоорганизации» [1, с. 296]. Например, в парламенте конституированием является избрание председателя парламента и его заместителей, формирование комитетов и комиссий, фракций и депутатских групп и т. д.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что такие конституирующие процедуры, как проверка и подтверждение полномочий вновь избранных депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также представительных органов муниципальных образований, на федеральном уровне нормативно не предусмотрены. Вместе с тем указанным процедурам уделялось значительное внимание во всех советских конституциях, а также в целом ряде нормативных правовых актов советского периода как союзного, так и республиканского уровня. Что же послужило причиной для отказа от этих процедур в постсоветской России?

Попробуем разобраться.
Обычно процедура проверки и подтверждения депутатских полномочий рассматривается в рамках организационной деятельности представительных органов и включает в себя работу мандатной комиссии, которая проверяет полномочия вновь избранных депутатов, принятие решения соответствующим представительным органом о признании депутатских полномочий либо о признании выборов отдельных депутатов недействительными, а также выдачу депутатских удостоверений. Мы же рассмотрим данную процедуру более широко, охватив своим вниманием и те процедуры, которые предшествуют работе мандатной комиссии, а именно — работу избирательных комиссий в период избирательной кампании по выборам депутатов, включающую в себя, среди прочего, установление итогов голосования, регистрацию избранных депутатов, выдачу им свидетельств об избрании, а также передачу в мандатную комиссию документов, необходимых для проверки депутатских полномочий.

Оценивая содержание российского избирательного законодательства советского периода, можно отметить тенденцию к постепенному расширению полномочий избирательных комиссий, участвующих в организации и проведении выборов депутатов: если до 1978 г. в их компетенцию входила регистрация избранных депутатов и выдача им удостоверений об избрании, то с принятием законов РСФСР о выборах 19781979 гг. к полномочиям избирательных комиссий стало относиться еще и признание выборов отдельных депутатов недействительными в случае нарушений избирательного законодательства, допущенных в период избирательной кампании (до 1978 г. подобные решения мог принимать только представительный орган на основании результатов проверки, осуществляемой его мандатной комиссией).

Благодаря расширению полномочий избирательных комиссий правильность выборов депутатов стала подвергаться «двойной» проверке, так как стало возможным признавать выборы отдельных депутатов недействительными и по решению избирательной комиссии, и по решению представительного органа. На основании результатов проверки правильности выборов, которая осуществлялась соответствующей избирательной комиссией (первичная проверка), избранному депутату выдавалось удостоверение об избрании, а на основании результатов проверки полномочий избранного депутата, которая осуществлялась мандатной комиссией соответствующего представительного органа (вторичная проверка), избранному депутату выдавались депутатское удостоверение взамен удостоверения об избрании, а также нагрудный знак. Кроме того, и соответствующая избирательная комиссия, и соответствующий представительный орган могли принять решение о признании выборов отдельных депутатов недействительными в случае выявленных нарушений избирательного законодательства, что являлось дополнительной гарантией двойного контроля за «чистотой» полномочий народных избранников.

В законах «О выборах народных депутатов РФ» и «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РФ», принятых 27 октября 1989 г., впервые появились нормы, предусматривающие несовместимость статуса народного депутата с его должностным положением.

Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденным Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557, также предусматривалась несовместимость статуса депутата Госдумы с должностным положением или деятельностью в государственных и иных органах. Лица, у которых должность, мандат или занятия были несовместимы с мандатом депутата Государственной Думы, на стадии выдвижения своей кандидатуры в период избирательной кампании брали на себя письменное обязательство о прекращении в случае избрания соответствующей деятельности.

Несоблюдение перечисленных ограничений влекло за собой признание избрания соответствующих лиц недействительным (ст. 22). Регистрация избранного депутата, а также выдача ему удостоверения об избрании осуществлялась только в том случае, если депутат в 3-дневный срок после извещения о его избрании сообщал в письменном виде в соответствующую избирательную комиссию о сложении с себя полномочий, несовместимых со статусом депутата Госдумы (ст. 41).

Нормы, обязывающие избранного депутата сложить полномочия, несовместимые со статусом народного избранника, имели важное практическое значение, поскольку гарантировали, что удостоверение об избрании сможет получить только тот, кто предоставил в соответствующую избирательную комиссию документированные доказательства фактического прекращения деятельности, несовместимой со статусом депутата Государственной Думы. Иначе говоря, письменное сообщение о фактическом сложении с себя полномочий, несовместимых со статусом депутата, стало являться необходимым условием для выдачи лицу удостоверения об избрании.

В отличие от Регламента Съезда народных депутатов РСФСР 1990 г., подробно регулировавшего процедуры проверки и подтверждения полномочий вновь избранных депутатов, Регламент Государственной Думы 1-го созыва не содержал норм, предусматривавших необходимость применения данных процедур. В ст. 31 Регламента Государственной Думы говорилось лишь о том, что на ее первом заседании председательствующий сообщал палате фамилии избранных депутатов согласно списку, составленному на день открытия первого заседания Госдумы и официально переданному ей Центральной избирательной комиссией.

В Государственной Думе 1-го созыва функционировала Мандатная комиссия, избранная 14 января 1994 г. По результатам ее работы полномочия 444 депутатов, выборы которых состоялись 12 декабря 1993 г., были признаны только 6 апреля 1994 г. Кроме того, в январе 1995 г. возникли сложности с признанием полномочий одного из депутатов (С.П. Мавроди), так как Госдума многократно «не добирала» голосов для этого решения. В конце концов Председатель Государственной Думы И.П. Рыбкин констатировал, что «процедура признания депутатских полномочий является не более чем традицией, не имеющей правового основания ни в одном законе», и выписал С.П. Мавроди депутатское удостоверение без голосования [2]. После данного инцидента механизм признания полномочий депутатов в Госдуме более не применялся и не применяется по сей день. Подтверждением этому может служить последовательное сокращение числа полномочий Мандатной комиссии Государственной Думы, которая в настоящее время преобразована в Комиссию по вопросам депутатской этики. В Регламенте Государственной Думы 1998 г. отсутствует даже упоминание об осуществлении данной комиссией проверки полномочий избранных депутатов. Кроме того, об отказе от применения Государственной Думой 2-го и всех последующих созывов процедуры проверки и подтверждения депутатских полномочий свидетельствует исключение из числа полномочий Центральной избирательной комиссии РФ передачи избирательной документации в Государственную Думу.

Согласно положениям действующего федерального законодательства принятие решений о признании выборов депутатов недействительными является прерогативой соответствующих избирательных комиссий в зависимости от вида выборов (Центральной избирательной комиссии РФ, избирательной комиссии субъекта РФ, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования).

Таким образом, вместо практиковавшейся в советское время «двойной» проверки — проверки правильности выборов, которую осуществляла соответствующая избирательная комиссия (первичная проверка), и проверки депутатских полномочий, которую осуществляла мандатная комиссия соответствующего представительного органа (вторичная проверка), — в постсоветское время стала проводиться проверка, осуществляемая лишь соответствующей избирательной комиссией.

Отказ от проверки полномочий вновь избранных депутатов мандатными комиссиями представительных органов привел к тому, что избирательные комиссии, прежде чем выдать депутату удостоверение об избрании, стали не только проверять правильность выборов, но еще и следить за тем, чтобы избранный депутат сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом народного избранника. Является ли целесообразной и эффективной проверка депутатских полномочий, осуществляемая в настоящее время избирательными комиссиями? Не лучше ли вернуть представительным органам осуществление данной процедуры, которая на протяжении более 70 лет была неотъемлемым элементом их конституирования? Попытаемся ответить на эти вопросы при помощи анализа соответствующих правовых норм.

В период с 1993 г. по сентябрь 1997 г. порядок проверки полномочий избранных депутатов был следующим: соответствующая избирательная комиссия, установив результаты выборов, признавала депутата избранным и извещала его о своем решении; депутат в установленный срок был обязан сложить с себя полномочия, несовместимые со статусом народного избранника, и в письменном виде сообщить об этом в избирательную комиссию; избирательная комиссия после опубликования общих итогов выборов и при условии выполнения избранным депутатом указанных требований производила регистрацию депутата и выдавала ему удостоверение об избрании. Если депутат не выполнял предусмотренные законом требования, его избрание признавалось недействительным. Таким образом, избирательная комиссия в рассматриваемый период осуществляла, во-первых, проверку правильности выборов и, во-вторых, проверку депутатских полномочий на их совместимость со статусом депутата.

С принятием Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» порядок проверки полномочий избранных депутатов несколько изменился.

В ч. 4 ст. 58 указанного закона содержалось правило, согласно которому соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании депутата избранным, если он в установленный срок не представил в избирательную комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом
депутата, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. Аналогичный порядок проверки депутатских полномочий предусмотрен и п. 6 ст. 70 действующего в настоящее время одноименного Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.

Оценивая содержание нынешнего порядка проверки полномочий избранных депутатов в сравнении с тем, что применялся в период с 1993 по 1997 г., можно прийти к следующим выводам. Если ранее действовавший порядок предусматривал одно необходимое условие для выдачи избранному депутату удостоверения об избрании, а именно — представление в избирательную комиссию письменного подтверждения сложения с себя полномочий, несовместимых со статусом депутата, то действующий в настоящее время порядок предусматривает уже два альтернативных условия: либо представление в избирательную комиссию копии приказа (иного документа), свидетельствующего о фактическом освобождении от обязанностей, несовместимых с депутатским статусом, либо представление копии документов, удостоверяющих подачу заявления об освобождении от указанных обязанностей, что свидетельствует не о фактическом сложении, а лишь о намерении депутата сложить с себя полномочия, несовместимые со статусом народного избранника.

В случае если избранный депутат выбирает первый из допустимых в настоящее время вариантов, т. е. представляет в избирательную комиссию копию документа, свидетельствующего о фактическом освобождении от обязанностей, несовместимых с депутатским статусом, то избирательная комиссия имеет все основания для регистрации депутата и выдачи ему удостоверения об избрании, поскольку совместимость его полномочий со статусом народного избранника подтверждена документально и не вызывает сомнений. Если же избранный депутат выбирает второй из вариантов, т. е. представляет в избирательную комиссию копию документов, удостоверяющих подачу заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, то в этом случае избирательная комиссия по закону должна зарегистрировать депутата и выдать ему удостоверение об избрании, основываясь лишь на документальном подтверждении намерения освободиться от указанных обязанностей.

Таким образом, во втором из рассмотренных случаев избирательная комиссия не в состоянии осуществить полноценную проверку полномочий избранного депутата. Гипотетически возможна ситуация, когда депутат, представивший в избирательную комиссию копию заявления об увольнении с должности, несовместимой с депутатским статусом, и получивший в связи с этим удостоверение об избрании, может впоследствии отозвать свое заявление об увольнении в сроки, установленные трудовым законодательством, и тем самым фактически сохранить за собой и эту должность, и депутатский мандат.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что проверка полномочий депутата, осуществляемая в настоящее время избирательными комиссиями, не является достаточно эффективной. За рамками деятельности избирательных комиссий во втором из допускаемых законом случаев остается «вторичная» проверка полномочий депутата, а именно — проверка совместимости депутатских полномочий со статусом народного избранника, а также контроль за тем, чтобы полномочия, несовместимые с депутатским статусом, были фактически прекращены до того, как депутат приступит к работе в соответствующем представительном органе.

Одним из вариантов решения обозначенной проблемы может стать отнесение процедур по проверке и подтверждению депутатских полномочий к компетенции соответствующих представительных органов, а также законодательное закрепление следующих правил:

1. Избирательная комиссия после установления результатов выборов вместе со списком избранных и зарегистрированных депутатов должна передавать в представительный орган для «вторичной» проверки копии документов, подтверждающих, что тот или иной депутат фактически сложил с себя несовместимые с его статусом полномочия, а также копии документов тех депутатов, которые на стадии получения удостоверения об избрании заявили лишь о намерении освободиться от обязанностей, несовместимых с их статусом, или прекратить несовместимую с их статусом деятельность. Всю остальную документацию о выборах, как и прежде, избирательная комиссия должна хранить в течение определенного законом срока, после чего сдавать в архив.

2. Депутатское удостоверение должно выдаваться депутату только после того, как представительный орган на основании письменных документов, представленных депутатом или переданных избирательной комиссией, удостоверится в фактическом освобождении депутата от обязанностей, несовместимых с его статусом, и примет решение о подтверждении депутатских полномочий.

Кроме того, на законодательном уровне можно закрепить норму, согласно которой до тех пор, пока депутат не представит в соответствующий представительный орган письменные документы, подтверждающие фактическое прекращение полномочий, не совместимых с депутатским статусом, он будет лишен права решающего голоса на заседаниях представительного органа и его комитетов (комиссий).

Думается, что такая норма поможет исключить (или свести к минимуму) возможность для конкретного лица одновременно осуществлять и депутатскую деятельность, и деятельность, несовместимую со статусом народного избранника.

Библиографический список

1. Авакьян С.А. Конституционное право : энциклопедический словарь [Электронный ресурс] / С.А. Авакьян . — М. : Норма, 2001. — 688 с. — Режим доступа: http://www.slovo.yaxy. ru/k-kp.htm.
2. Состав Государственной Думы первого созыва (1994-1995). Динамика численного состава [Электронный ресурс] // Электронное периодическое издание «Политика». — Режим доступа: http://www.politi- ka.su/fs/gd1so.html.
3. Философский энциклопедический словарь [Электронный ресурс] / ред.-сост. Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. — М. : Инфра-М, 2003. — Режим доступа: http://www.terme.ru/dictionary/184/ word/konstituirovanie.

Вестник Северо-Восточного государственного университета
Магадан 2016. Выпуск 25

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code