МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ (СХОД ГРАЖДАН) ПО ВОПРОСУ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВНОВЬ ОБРАЗОВАННОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ


Н.Н.Жуков

Статья посвящена анализу проблем реализации инициативы населения вновь образованного муниципального образования о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления в условиях недостаточной урегулированности федеральным законодательством порядка реализации таких референдумов.

Ключевые слова: местный референдум, структура органов местного самоуправления, регистрация.

Рассматриваемые в данной работе правоотношения практически не изучены современной юридической наукой. Автору не известны какие-либо труды по данной теме. Отчасти это связанно с тем, что до настоящего времени такие референдумы встречались в практике чрезвычайно редко. До декабря 2015 г. состоялся всего лишь один референдум по такому вопросу (в Белгородской области) и были инициированы, но по разным причинам не состоялись два референдума (в Калининградской и Магаданской областях). В то же время можно прогнозировать рост числа референдумов по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в связи с изменением социально-экономической, демографической, политической обстановки в нашей стране и переходом от муниципальных районов и муниципальных поселений к городским округам как более эффективным с управленческой точки зрения муниципальным образованиям.

Правовой основой указанного референдума являются:
1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ № 67-ФЗ);
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131-ФЗ);
3. Закон соответствующего субъекта о местном референдуме (например: Закон Магаданской области от 22 декабря 2006 г. № 787-ОЗ «О местном референдуме» (далее — ОЗ № 787-ОЗ);
4. Закон соответствующего субъекта об образовании муниципалитета.
Непосредственно порядок реализации инициативы проведения референдума установлен в ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ.

Каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек — для выдвижения инициативы проведения местного референдума (п. 1).

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (п. 2).

В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы (п. 3).

К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума (п. 4).

Комиссия, указанная в п. 2 ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

— в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего федерального закона, Конституции (Устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с Конституцией (Уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума;

— в противном случае — об отказе в регистрации инициативной группы (п. 5).

В п. 2 ст. 5 ОЗ № 787-ОЗ устанавливается, что для выдвижения инициативы проведения местного референдума, предусмотренной подп. 1 и 2 п. 1 указанной статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению местного референдума. Инициативную группу вправе образовывать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме, в количестве не менее 30 человек.

Инициативная группа по проведению местного референдума обращается с ходатайством о ее регистрации в избирательную комиссию муниципального образования. В ходатайстве инициативной группы по проведению местного референдума (далее также — ходатайство, ходатайство инициативной группы) указываются формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) инициативной группой для вынесения на местный референдум, а также фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории муниципального образования, где предполагается проведение местного референдума. Ходатайство инициативной группы подписывается всеми членами указанной группы, а в случае выдвижения инициативы проведения местного референдума избирательным объединением, иным общественным объединением ходатайство подписывается всеми членами руководящего органа этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящего органа его регионального или местного отделения, поддержавшими решение о выдвижении инициативы проведения референдума. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы по проведению местного референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума и определены уполномоченные представители инициативной группы по проведению местного референдума, в том числе по финансовым вопросам. В случае если на местный референдум выносится вопрос о принятии муниципального правового акта, к ходатайству прилагается также проект соответствующего правового акта (п. 4 ст. 5 ОЗ № 787-ОЗ).

Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению местного референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

— в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального закона, настоящего закона, устава муниципального образования — о направлении их в представительный орган муниципального образования;

— в случае выявления несоответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального закона, настоящего закона, устава муниципального образования — об отказе в регистрации инициативной группы (п. 1 ст. 6 ОЗ № 787-ОЗ).

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума (п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ).

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования (п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ).

Абзац 2 п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ применительно к регулируемым отношениям является общей нормой, определяющей компетенцию органов государственной власти субъекта, при проведении местного референдума об определении структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования. Далее по тексту нормативного правового акта данная норма частично конкретизирована специальными нормами, установленными абзацем 3 п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ, определяющими отдельные вопросы обеспечения такого референдума. Однако указанные специальные нормы не отменяют установленного законом общего правила и не могут рассматриваться как исключение необходимости участия органов власти субъекта в обеспечении проведения референдума в иных формах. Иное понимание правового регулирования в данной части привело бы к необоснованному умалению предусмотренного законом права граждан на организацию референдума.

Так, ФЗ № 131-ФЗ непосредственно не определяет орган, в который инициативной группой референдума должно быть подано ходатайство о ее регистрации. Пунктом 5 ст. 24 ФЗ № 67-ФЗ установлено, что полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть прекращены досрочно законом субъекта Российской Федерации в случае преобразования муниципального образования. При этом в случае преобразования муниципального района (муниципальных поселений в границах муниципального района) во вновь образованное единое муниципальное образование (городской округ) прекращение полномочий муниципальных комиссий действующих на территории муниципального района является обязательным. Причиной этого является как упразднение старых муниципальных образований (муниципальных поселений), так и образование нового единого муниципального образования (городского округа), в связи с чем муниципальные комиссии, имеющие статус муниципальных органов, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, безусловно, лишаются своей компетенции. Так, например, п. 5 ст. 4 Закона Магаданской области от 8 апреля 2015 г. № 1887-ОЗ «О преобразовании муниципальных образований «поселок Усть-Омчуг», «поселок Омчак», «поселок им. Гастелло», «поселок Мадаун» путем их объединения с наделением статусом городского округа» полномочия муниципальных избирательных комиссий в Тенькинском районе прекращены досрочно с момента вступления закона в силу (с 1 мая 2015 г.).

Абзацем 3 п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ предусмотрено, что формирование муниципальной избирательной комиссии (комиссии референдума) проводится избирательной комиссией субъекта РФ лишь к моменту проверки подписей в поддержку референдума.
Таким образом, исходя из изложенного, с учетом требований абзаца 2 п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ, только избирательная комиссия субъекта РФ может являться органом, уполномоченным принять и рассмотреть ходатайство о регистрации инициативной группы, а также зарегистрировать инициативную группу референдума.

В полномочия избирательной комиссии субъекта на этапе рассмотрения ходатайства о регистрации инициативной группы входит проверка исключительно на предмет соответствия представленных на регистрацию ходатайства и приложенных к нему документов требованиям, изложенным в п. 1, 3, 4 ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ, соответствующих пунктах закона субъекта.

ФЗ № 67-ФЗ, ОЗ № 787-ОЗ не наделяют Избирательную комиссию Магаданской области полномочиями по самостоятельной проверке соответствия вопроса референдума ст. 12 ФЗ № 67-ФЗ.

Однако проведение указанной проверки в соответствии с п. 8 ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ и п. 6 ст. 6 ОЗ № 787-ОЗ является обязательным условием регистрации избирательной комиссией инициативной группы местного референдума.

Абзац 8 п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ устанавливает, что до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со ст. 14, 15 и 16 ФЗ № 131-ФЗ осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Однако указанные органы утрачивают свои полномочия в сфере действия избирательного права. Это подтверждается положениями абзацев 3 и 7 п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ, определившими, что назначение муниципальных выборов (референдума) относится к компетенции вновь образованной муниципальной избирательной комиссии, а не представительного органа муниципального образования, как предусмотрено п. 2 ст. 23 (п. 5 ст. 22) ФЗ № 131-ФЗ, а также указанием в абзацах 3 и 7 п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ на исполнение полномочий местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (выборов) исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом в соответствии с п. 5 ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ избирательная комиссия направляет ходатайство инициативной группы для проверки соответствия вопроса референдума ст. 12 ФЗ № 67-ФЗ в представительный орган, уполномоченный принимать решение о назначении референдума.

Таким образом, мы наблюдаем досадный правовой пробел, способный стать и являющийся полем для судебных споров, существенно затрудняющий реализацию населением своих прав и законных интересов.

Субъектами РФ используется различный подход к разрешению указанной проблемы. Полномочием на такую проверку наделяются избирательные комиссии субъектов, представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов, представительные органы местного самоуправления преобразуемых муниципальных образований.

Наша позиция заключается в том, что с учетом требований абзацев 2, 3, 7, 8 п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ, п. 8 ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ и п. 6 ст. 6 ОЗ № 787-ОЗ органом, уполномоченным на проведение проверки соответствия вопроса референдума ст. 12 ФЗ № 67- ФЗ, может являться исключительно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта.

Как уже говорилось выше, избирательные комиссии субъектов не наделены федеральным законодательством полномочием на самостоятельную проверку соответствия вопроса референдума ст. 12 ФЗ № 67-ФЗ.

Одновременно с этим абзацем 8 п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ органы местного самоуправления преобразуемых муниципальных образований на переходный период (до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования) действительно сохраняют «полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования», но «на соответствующих территориях» и исключительно «в соответствии со ст. 14, 15 и 16» ФЗ № 131-ФЗ.

Данное ограничение объективно отражает то обстоятельство, что сохраняющие отдельные полномочия органы местного самоуправления не уполномочены и не могут уполномочиваться на решение вопросов, которые отнесены к исключительной компетенции органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования (например, на назначение выборов, определение структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования). То есть органы местного самоуправления преобразуемых муниципальных образований не вправе подменять собой органы вновь образованного муниципального образования в части решения каких-либо вопросов, решение которых является исключительной прерогативой населения и органов вновь образованного муниципального образования.

Именно исходя из этого, законодателем установлено упомянутое нами ограничение о том, что назначение выборов во вновь образованном муниципальном образовании является полномочием не представительного органа преобразуемого муниципального образования (преобразуемых муниципальных образований), а полномочием избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования.

Таким образом, рассмотрение вопроса о соответствии вопроса рассматриваемого местного референдума требованиям ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не входит и не может входить в компетенцию органов местного сомоуправления преобразуемых муниципальных образований.

В целях упорядочивания правового регулирования рассмотренных правоотношений предлагаем дополнить п. 5 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ следующим абзацем: «Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации обязана рассмотреть ходатайство инициативной группы по проведению референдума и приложенные к нему документы и принять решение в соответствии с федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Проверка соответствия вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) для вынесения на референдум требованиям федерального закона возлагается на представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Регистрация инициативной группы по проведению референдума осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации».

Вестник Северо-Восточного государственного университета
Магадан 2016. Выпуск 25

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code