ФЕДЕРАЛИЗМ И ЕДИНСТВО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА РОССИИ

Ю.А. Евтюхин

Рассматриваются проблемы, возникающие в сфере правового регулирования вопросов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, анализируются тенденции к чрезмерной централизации этого процесса, а также — к неоправданной свободе усмотрения региональных законодателей, ставящей под угрозу единство правового пространства государства.

Ключевые слова: правовое пространство, федерализм, субъект РФ, региональное законодательство.

 

В научной литературе достаточно большое внимание уделено вопросу юридического закрепления и реализации компетенции Российской Федерацией и компетенции субъектов Российской Федерации. Исследователи рассматривают различные способы осуществления предметов ведения, закреплённых в ст. 71 и 72 Конституции России, уделяя особое внимание предметам совместного ведения федерации и её субъектов [1].

Именно в сфере этих совместных отношений и проявляется федерализм, просматриваются его принципиальные отличия от унитаризма как формы государственного устройства. «Нахождение баланса между уровнями государственной власти, разумное сочетание централизации и самостоятельности субъектов Российской Федерации, — справедливо замечает Г.Н. Плотникова, — было и остаётся важнейшей задачей государственной политики любого федеративного государства. Тем более это актуально для Российского государства в условиях его многосубъектности и национального многообразия» [2, с. 30].

В современной России сложился порядок законодательной деятельности в сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, который в общих чертах сводится к принятию федеральным законодателем «рамочных» законов, конкретизируемых законодательными органами субъектов Федерации [3, с. 46]. В этом процессе легко обнаруживаются две проблемы. Федеральный законодатель часто навязывает регионам своё решение того или иного вопроса, не оставляя им свободы усмотрения. Как пишет Э.С. Юсубов: «Федеральные законы детально регулируют практически все сферы жизнедеятельности, субъектам Российской Федерации предоставляются минимальные права и возможности для законодательного регулирования» [4, с. 25]. При этом императивные веления федерального центра нередко вызывают сомнения в их демократичности, целесообразности и логичности. Приведу некоторые примеры.

В ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено, что кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть выдвинут гражданин России, достигший возраста 30-ти лет. Предельно конкретная правовая норма. Однако в этой же статье закона говорится, что субъекты Федерации могут устанавливать дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением определённого возраста. Достаточно сложно понять замысел законодателя. Законы субъектов Российской Федерации не могут позволить гражданам моложе 30-ти лет выдвигаться на выборах высшего должностного лица. Это будет нарушением федерального закона. Но и повысить требования к возрасту кандидата, записав, что им может стать 40-летний гражданин, нельзя по той же причине — несоответствие федеральному закону. Остаётся лишь гадать, какие дополнительные условия разрешено вводить региональным законодателям применительно к возрасту кандидата на означенных выборах.

Ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации. Процедура отзыва должна регулироваться законом субъекта Российской Федерации, но ряд норм федеральный законодатель определил сам.

Так, для инициирования отзыва необходимо собрать подписи избирателей в количестве не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории этого субъекта Федерации. В абсолютных величинах цифра получается очень внушительной: от нескольких сотен тысяч до нескольких миллионов в зависимости от количества избирателей в регионе. Например, в Кемеровской области это число составляет около 520 тыс. подписей. Законодатель субъекта федерации может ещё более повысить требуемое количество подписей, но снизить его, демократизировать процедуру отзыва не имеет права.

Отзыв признаётся состоявшимся, если за него проголосуют более половины граждан, включённых в списки для голосования. Корректировать эту норму региональный законодатель не имеет права. Законодательному органу субъекта Российской Федерации лишь остаётся согласиться с тем, что для избрания на должность высшего должностного лица необходимо получить больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а для отзыва нужно большинство от числа всех избирателей, имеющих право голоса. Следовательно, легче быть избранным, чем отозванным. На мой взгляд, законодатель ввёл завуалированное требование обязательной минимальной явки граждан — если 50 % плюс один избиратель не придут голосовать, отзыв не состоится.

Замечу, что избирательное законодательство не предусматривает минимальных пределов обязательной явки избирателей.

В ст. 18 указанного закона сказано, что политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации «лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии». То есть партия может выдвинуть однопартийца или беспартийного гражданина, представителя иной партии выдвигать нельзя. Но если выборы высшего должностного лица осуществляет законодательный орган субъекта Федерации, то партия «вправе предложить Президенту Российской Федерации в качестве кандидатуры на указанную должность лицо, являющееся членом данной или иной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии». Где логика? Почему в одном случае партия не имеет права выдвигать на должность руководителя региона представителя иной партии, а в другом случае вправе это сделать?

Профессор Ю.В. Ким вообще считает, что «подавляющая часть норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ находится в системном противоречии с положениями Конституции РФ о федеративном устройстве. Это касается тех нормативных положений, которые устанавливают систему органов государственной власти субъектов РФ с детальной регламентацией статуса, порядка формирования, срока полномочий и прекращения деятельности, состава и структуры, компетенции и порядка работы, вводят конституционно-правовые основы разграничения функций государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами, в одностороннем порядке определяют масштабы федерального вмешательства и ответственность органов государственной власти субъектов РФ» [5, с. 235]. Приходится констатировать, что в сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов первая явно тянет одеяло на себя.

Другая проблема в сфере совместной компетенции заключается в том, что региональные законодатели, получив право регулировать общественные отношения по своему усмотрению, ставят под угрозу единство правового пространства России. Этого не происходит, когда свобода выбора касается частных вопросов или осуществляется внутри очерченных федеральным законодателем границ.

Например, уже цитированный Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ позволяет субъектам Российской Федерации устанавливать наименования своих законодательных (представительных) органов с учётом исторических, национальных и иных традиций. Правда, при этом нельзя заимствовать названия федеральных представительных органов. В Кемеровской области предпочли воспользоваться привычным для региона названием — Кемеровский областной Совет народных депутатов, в Татарстане парламент назвали Государственным Советом, а в Бурятии — Народным Хуралом.

Субъектам Федерации позволено определить количественный состав депутатов своего законодательного (представительного) органа, но только в пределах, обозначенных в названном федеральном законе. Например, с учётом количества избирателей в Кемеровской области число депутатов в областном Совете народных депутатов может составлять от 45 до 110. Областной законодатель остановился на цифре 46.

Совершенно очевидно, что такая свобода усмотрения не таит в себе угрозы единству правового пространства государства. Эта угроза появляется тогда, когда в регионах начинают ограничивать или вовсе отменять права граждан, которые у них есть в других субъектах Российской Федерации. Причём федеральный законодатель сам подталкивает к этому.

Вновь обратимся к федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В нём сказано, что законом субъекта Федерации может быть предусмотрено самовыдвижение кандидатов на выборах высшего должностного лица региона (ст. 18). Значит, оно может и не предусматриваться. В результате применения этой альтернативной нормы избиратели Москвы получили право выдвигать свою кандидатуру на выборах мэра, а у избирателей Кемеровской области на выборах губернатора такого права нет.

Правовое неравенство граждан Российской Федерации, проживающих в различных регионах страны, носит ещё более выраженный характер в связи с тем, что федеральный законодатель позволяет субъектам Федерации вообще не проводить прямые выборы высшего должностного лица, а избирать его на сессии законодательного органа. Этим правом воспользовались республики Северного Кавказа. У граждан, живущих там, вообще нет права голоса на выборах руководителя региона.

Названный выше Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ в ст. 33 освобождает кандидатов на выборах представительных органов муниципальных образований от обязанности представлять в избирательную комиссию сведения о размере и источниках доходов, об имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, если избирательные округа образованы со средней нормой представительства, не превышающей 5-ти тыс. избирателей. Однако в этой же статье говорится, что законом субъекта Федерации может быть предусмотрено иное, т.е. допускается закрепление обязанности представлять названную информацию в избирательную комиссию. Следовательно, в одних регионах на кандидатов на муниципальных выборах такая обязанность может возлагаться, а в других регионах нет.

О недопустимости такого рода регионального законотворчества писала в 1999 г. И.А. Умнова. По её мнению, следует придерживаться принципа благоприятного правового режима, когда субъекту Российской Федерации разрешается улучшать, но не ухудшать правовой статус участника правовых отношений, определённый на федеральном уровне [6, с. 32].

К сожалению, приходится признать, что оптимальный баланс в сфере осуществления предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов до настоящего времени не найден. Имеет место как чрезмерная централизация законодательных полномочий, так и забвение региональными властями базового принципа Конституции России, запрещающего издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ст. 55). Действующее в указанной сфере законодательство нуждается в ревизии.

Список литературы

1. Анисимов А.П., Мелихов А.И. Проблемы разграничения совместных предметов ведения Российской Федерации и её субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1; Бутенко А.В. К вопросу о современной модели российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10; Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11.
2. Плотникова Г.Н. Становление и развитие института совместного ведения в Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10.
3. Анисимов А.П., Мелихов А.И. Указ. соч.
4. Юсубов Э.С. Модернизация федеративных отношений и субъекты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8.
5. Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы): монография. Кемерово: Кузбас- свузиздат, 2008.

6. Умнова И.А. Указ. соч.

Социогуманитарный вестник Кемеровского института (филиала) РГТЭУ № 3(12). 2013

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code