ИНФОРМАЦИОННЫЙ ДИСБАЛАНС В ОСВЕЩЕНИИ РАБОТЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ


А.Г.Барабашев, доктор философских наук, профессор,
Ю.Н.Буранова

Аннотация. В статье рассматривается проблема информационного дисбаланса в освещении деятельности институтов государственного и муниципального управления в регионах РФ. Представлен теоретический анализ проблемы, основанный на институциональном подходе (минимизация трансакционных издержек). В качестве примера рассмотрены особенности информационного дисбаланса в освещении деятельности органов государственного и муниципального управления субъекта РФ и представительств федеральных органов в Рязанской области, представителей Президента РФ. Опросы граждан, проживающих в Рязанской области, и последующий анализ полученных данных показывают, что граждане направляют свои запросы только в те органы и тем представителям власти, деятельность которых освещается в региональных СМИ, не принимая во внимание специфику функций этих органов и представителей. Показано, что среди всех таких органов и представителей граждане менее всего осведомлены о федеральных инспекторах.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке рекомендаций по смягчению информационного дисбаланса в освещении деятельности региональных органов государственного управления РФ. Ключевые слова: информационный дисбаланс, федеральный инспектор, региональная власть, трансакционные издержки, информационная освещенность.

Введение.

Постановка проблемы
Проблема взаимодействия граждан и государственных и муниципальных органов, их 0 представителей является одной из наиболее острых в современном государственном управлении. Данная проблема рассматривается преимущественно в рамках теории общественно-государственного управления (Good Governance). В настоящей статье мы рассмотрим один из компонентов взаимодействия граждан и государственных и муниципальных органов, представителей власти, а именно информационное обеспечение такого взаимодействия. При изучении информационного обеспечения взаимодействия граждан и государственных и муниципальных органов, представителей власти целесообразно использовать информационный подход, который ближе к институциональной теории. Информационный подход основывается на принципе неустранимости дисбаланса информации в процессе управления [7, с. 109-111; 8], в частности на принципе неустранимости информационного дисбаланса в освещении как взаимодействия отдельных представителей власти с гражданами, так и работы этих институтов в целом. Задача смягчения информационного дисбаланса (но не его полного устранения, что невозможно) рассматривается нами в контексте информационного освещения деятельности региональных органов государственного управления и региональных представительств федеральных органов, представителей Президента РФ.

В теоретическом плане проблему информационного дисбаланса целесообразно рассматривать в рамках институционального под- хода1. Как известно, в рамках институционального подхода информационный дисбаланс истолковывается как одна из категорий трансакционных издержек [1]. В то же время релевантная информация (максимально возможная осведомленность) нужна гражданам для решения своих вопросов, то есть поиска тех структур, которые могут помочь с решением их вопросов [9; 13].

Информационная асимметрия на региональном уровне ведет к тому, что региональные власти проводят свою политику в отношении важных для них вопросов без учета интересов федеральных органов власти [11, с. 65]. При этом значимость федерального наблюдателя, координатора, «надсмотрщика» искусственно занижается, федеральный представитель вытесняется из информационного поля.

В практике взаимоотношений власти и СМИ дисбаланс информации проявляется в корреляции частоты освещения деятельности чиновника/института власти в СМИ с их лояльностью к данному чиновнику/институту власти [5, с. 10; 6], и здесь приоритетной оказывается лояльность СМИ к региональным, а не федеральным органам власти.

Для граждан в практическом плане проблема информационного дисбаланса заключается в том, что зачастую граждане со своими вопросами обращаются «не к тем, не так, не туда». То есть граждане не располагают информацией о том, к какому чиновнику, в какое ведомство им следует обратиться с запросом по их насущным проблемам.
Гипотеза о структуре информационного дисбаланса в освещении деятельности региональных органов государственного управления и региональных представительств федеральных органов, представителей Президента РФ.

Для анализа структуры информационного дисбаланса в системе институтов регионального управления РФ, выявления институтов, находящихся «на обочине» освещения региональными СМИ, важно отметить наличие такой группы представителей государственной власти, как федеральные и главные федеральные инспектора. О работе многих региональных институтов граждане знают достаточно (администрация субъекта РФ, губернатор, мэрия), а о работе других (федеральный инспектор) практически ничего. Соответственно мы полагаем, что именно данная группа чиновников более всего «выпадает» из процесса взаимодействия граждан и представителей власти. Хотя данная группа обладает сильным механизмом для решения тех или иных запросов граждан, о ее деятельности, полномочиях и структуре гражданам практически ничего не известно. Возникает проблема: как смягчить этот информационный дисбаланс?

Гипотезы:

1) граждане наиболее полно информированы о деятельности губернаторов и администраций субъектов и наименее информированы о деятельности федеральных инспекторов;

2) граждане не владеют или плохо владеют информацией о распределении полномочий между различными ведомствами и представителями различных уровней власти;

3) граждане обращаются по любым вопросам к тем государственным и муниципальным служащим и органам, о которых они больше информированы;

4) отсутствует механизм передачи неверно направленного запроса в соответствующее ведомство с одновременным информированием гражданина о направлении его запроса в профильное ведомство/организацию.

В итоге имеющаяся недостаточная эффективность системы регионального управления в разрезе взаимодействия с гражданами является следствием наличия такого информационного дисбаланса.

Исследование гипотез

Существует теоретическое убеждение, что информационный «перекос» в регионах в пользу региональной власти не только неустраним, но и полезен, поскольку центральная власть не может иметь четкого представления о реальной политической, экономической и социальной ситуации в регионе. Однако культивирование такого «перекоса» может привести к усилению региональной власти и нестабильности федерального управления: любое перераспределение информации приведет к тому, что структура полномочий в системе «центр-регионы» будет нестабильна. Это может вызвать системное нарушение функционирования государственного управления [5, с. 2-23]. Некоторые исследователи сводят проблему указанного информационного дисбаланса к «технологической» проблеме. В качестве технологического решения проблемы информационного дисбаланса такие исследователи предлагают увеличивать компьютерную грамотность населения и обеспечивать социально незащищенные группы граждан информационными ресурсами [10, с. 22].

Данные варианты (консервации, или же технологического решения проблемы информационного дисбаланса) в рассматриваемом случае не подходят, так как проблема не сводится к локальным решениям и одновременно сохранение существующей конфигурации информационного дисбаланса чревато развитием центробежных тенденций в управлении.

Естественно, что по бытовым или социальным вопросам граждане взаимодействуют с чиновниками соответствующего муниципального или областного уровня. По вопросам, касающимся ЖКХ, граждане чаще всего обращаются к префектам или коммунальным службам города. С вопросами в области здравоохранения, образования и другими социальными вопросами — в соответствующие отделы/департаменты городской администрации. В случае бездействия данных структур или формальных отписок граждане направляют свои претензии или на региональный уровень (губернатор), или депутату Государственной Думы от соответствующего региона. В случае отсутствия решения вопроса и на этом уровне такое письмо с пакетом документов и переписок с властями направляется в Администрацию Президента, профильные министерства.

Часто вопросы, жалобы от граждан поступают «не по адресу», то есть в непрофильные государственные структуры. Мы полагаем, что это происходит от незнания гражданами специфики работы соответствующих органов, их полномочий, вопросов, которыми занимается указанный орган. Стоит отметить, что данной информацией граждане не обладают порой в силу отсутствия понимания того, где, на каком сайте, в какой газете можно найти эту информацию, причем зачастую потому, что эта информация умалчивается или умышленно скрывается.

Проверим гипотезы о структуре информационного дисбаланса в системе институтов регионального управления РФ на основе данных, полученных из двух опросов, проведенных в Рязанской области в 2012 и 2016 годах.

Нами было проведено основное исследование в 2012 г. и повторный опрос в 2016 году. В 2012 г. опрос показал, что 94 % граждан г. Рязань знают губернатора Рязанской области, 80 % — имя руководителя администрации города, 44 % — о существовании федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в этих округах, 16 % — даже ФИО полпреда в ЦФО, и ни один из опрошенных не мог ничего сказать не только о ФИО главного федерального инспектора в Рязанской области, но и о существовании такого института в целом. Для данных 2016 г. эти цифры чуть отличаются в сторону более широкой информированности граждан о существовании института федеральных инспекторов.

На следующем этапе в 2012 г. было проведено углубленное исследование о содержании взаимоотношений граждан соответствующего субъекта Российской Федерации и главного федерального инспектора.

Объектом исследования явилось население Рязанской области с возрастными ограничениями от 15 до 65 лет. Такие ограничения были введены для большей репрезентативности выборки.

Проверка гипотезы предполагала решение следующих задач:
— определение степени информированности населения о существовании института главных федеральных инспекторов;
— выявление вопросов, по которым население обращается в общественную приемную ГФИ;
— выявление результата обращения;
— рассмотрение отношения населения Рязанской области к работе федеральных инспекторов.

Для определения генеральной совокупности было необходимо проанализировать количественно-возрастной состав Рязанской области и выяснить, какая выборка будет репрезентативной. Для этого на базе статистических данных было выяснено, что в регионе проживают: пенсионеры в возрасте до 65 лет — 166 362 человека, молодежь от 15 до 25 лет — 144 550 человек, работающее население в возрасте от 25 до 55 лет — 498 563 человека. В таком случае генеральная совокупность составляет 809 475 человек.

В данном исследовании выборка в 200 человек является достаточной. Данная выборка рассчитывается по формуле:

ni = Ni х n / N,    (1),

где ni — выборка; i — число единиц; Ni — число единиц в серии; n — выборка; N — генеральная совокупность.
Исходя из того, что в региональном центре проживают 46 % всего населения Рязанской области, было сделано предположение о целесообразности разделения всех опрашиваемых респондентов по области и г. Рязань в соответствующем процентном соотношении. В результате получилась следующая выборка:
— в г. Рязань опрашиваемых в возрасте от 15 до 25 лет должно быть 17 человек;
— в возрасте от 25 до 55 лет — 57 человек;
— в возрасте от 55 до 65 лет — 19 человек.

Остальные респонденты должны проживать в Рязанской области. Для проведения опроса в Рязанской области автором были выбраны Захаровский, Рыбновский и Рязанский районы области.

Расчет ошибки выборки при бесповторном случайном методе отбора осуществляется при помощи формулы (2):

ц = VG2 / n х (1 — n / N),    (2)

где ц — средняя ошибка выборки; G2 — дисперсия контролируемого признака; n — объем выборочной совокупности; N — объем генеральной совокупности.

Получим:

ц = V 0,5 / 200 х (1 — 200 / 809 475) = 0,11.

Таким образом, при выборочной совокупности 200 средняя ошибка выборки составляет около 11 %.

Методы сбора информации:
— анализ документов — отчеты, текущие планы работы общественной приемной ГФИ в Рязанской области, которые помогают проследить динамику обращений граждан и тематику вопросов;
— вторичный анализ статистических материалов, документов;
— сбор первичной социологической информации при помощи анкетного опроса (индивидуальное анкетирование). Данный метод сбора информации позволяет отразить работу федеральных инспекторов с позиции самого населения соответствующего региона. В ходе исследования гражданам, случайным образом выбранным на улицах нескольких муниципальных образований, были заданы вопросы разработанной нами анкеты. В рамках данного опроса гражданам были заданы следующие вопросы:
1. Знаете ли Вы что-нибудь об институте полномочных представителей?
2. Знаете ли Вы фамилию полномочного представителя Президента РФ по Вашему федеральному округу?
3. Знаете ли Вы об институте федерального инспектора?
4. Назовите имена ГФИ и ФИ в Вашем регионе.
5. Как Вы узнали об этом институте?
6. Обращались ли Вы в приемную главного федерального инспектора?
7. Если да, то по какому вопросу?
8. Вы остались удовлетворены работой главного федерального инспектора?
9. Вам помогли в решении Вашего обращения?
10. Как часто Вы обращались в приемную главного федерального инспектора?
11. Знаете ли Вы, как распределены полномочия между различными ведомствами в Рязанской области?
12. Знаете ли Вы, сколько дней должен рассматриваться письменный запрос гражданина?
В результате обработки анкет были получены следующие результаты:
1. Знанием о том, что в России существует институт полномочных представителей, обладали 68 % респондентов.
2. Знанием о том, что вышеуказанный институт имеет в своем составе главного федерального и просто федерального инспектора, обладали 47 % респондентов.
3. О существовании такого института 59 % респондентов узнали от друзей.
4. О том, кто является полномочным представителем Президента РФ в ЦФО, знали 23 % опрошенных респондентов.
5. О том, кто является ГФИ в Рязанской области, знали 9 % опрошенных респондентов.
6. В общественную приемную за помощью к ГФИ обращались 7 % опрошенных.
7. 56 % из тех, кто обращался к ГФИ, делали это два и более раз.
8. 87 % получивших помощь от ГФИ остались довольны работой этого органа.
9. 89 % из тех, кто обращался за помощью, имели обращения по поводу коммунально-бытового обслуживания.
10. 47 % опрошенных знали о распределении полномочий между различными ведомствами и представителями различных уровней власти.
На основании полученных результатов становится ясным, что институт ГФИ в России — структура практически незнакомая населению (ответы на вопросы 5 и 6). В то же время она полезна, так как обладает полномочиями и возможностями помощи гражданам (вопросы 7, 8, 9).

Мы обновили наше исследование в январе 2016 года. Выборка была в тех же возрастных категориях.
Для данных 2016 г. ответы распределены следующим образом:
1. Знанием о том, что в России существует институт полномочных представителей, обладали 87 % респондентов.
2. Знанием о том, что вышеуказанный институт имеет в своем составе главного федерального и просто федерального инспектора, обладали 45 % респондентов.
3. О существовании такого института 27 % респондентов узнали из региональных СМИ.
4. О том, кто является полномочным представителем президента в ЦФО, знали 45 % опрошенных.
5. О том, кто является ГФИ в Рязанской области, знали 60 % опрошенных.
6. В общественную приемную за помощью к ГФИ обращались 2 % опрошенных.
7. 75 % из тех, кто обращался к ГФИ, делали это два и более раз.
8. 75 % из получивших помощь от ГФИ остались довольны работой этого органа.
9. 100 % из тех, кто обращался за помощью, имели обращения по поводу коммунально-бытового обслуживания.
10. 23 % опрошенных знали о распределении полномочий между различными ведомствами и представителями различных уровней власти.

Исходя из полученных данных стоит отметить, что причина ухудшения результатов не в плохой работе, а в отсутствии информационных ресурсов у системы ГФИ и о системе ГФИ. Хотя у каждого федерального инспектора имеется свой сайт, посещаемость этих сайтов составляет от 20-30 запросов в день (Рязанская область, январь 2016 г.) до 70-80 запросов в день (Пермский край, данные от декабря 2012 г.). В то же время количество обращений к сайтам губернаторов этих же регионов в разы больше. Данная информация может свидетельствовать о том, что граждане не знают, где можно найти информацию о полномочиях, ответственности, времени работы и деятельности федеральных инспекторов. Сайтов здесь недостаточно, а в региональных СМИ информация о федеральных инспекторах появляется только при назначении или снятии того или иного федерального инспектора.

Для развития информационного общества в нашей стране необходимо всячески способствовать тому, чтобы информация об институте ГФИ была в широком доступе. У каждого ГФИ есть свой сайт, на котором каждый гражданин может оставить свой вопрос, прочитать новости о своем регионе. Но, к сожалению, для того чтобы выйти на этот сайт, надо как минимум знать о наличии такого должностного лица, как федеральный инспектор.

Поэтому необходимо освещать деятельность ГФИ не только в узкоспециализированных ресурсах (местные информационные бюллетени), но и в средствах массовой информации (региональные газеты, радио, телевидение). Мы полагаем, что эти преобразования улучшат систему регионального управления. В настоящее время ГФИ в большинстве регионов практически не является тем, кем предполагался. В системе вертикального государственного управления ГФИ является самым слабым звеном, не имеющим ни прав, ни обязанностей. Возможно, наряду с тендерами по освещению деятельности губернаторов надо проводить такие же конкурсы по проведению информационной работы с населением.

Выводы исследования и предложения

Исходя из проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Граждане Рязанской области, по сравнению с 2012 г., более информированы как о существовании федеральных инспекторов, так и о работе губернаторов. При этом они до сих пор имеют мало информации о полномочиях федеральных инспекторов. Поэтому сократилось число обращений к ним. Возможно, что причина уменьшения количества обращений заключается в том, что деятельность федеральных инспекторов остается закрытой для граждан (региональные СМИ не освещают этот аспект).

2. Граждане не понимают, к какому ведомству относится деятельность по решению того или иного вопроса. Они плохо владеют информацией о межведомственном взаимодействии, не имеют представлений о распределении полномочий и ответственности среди сотрудников внутри того или иного органа государственного и/или муниципального управления.

3. Граждане чаще всего обращаются за помощью к губернатору как к лицу, о котором они более всего информированы.

4. Хотя в Рязанской области существует механизм передачи неверно направленного запроса в более подходящее ведомство с параллельным уведомлением гражданина о том, куда направлен его запрос, этот механизм недостаточно эффективен в отсутствие сбалансированной информационной активности региональных СМИ в части освещения полномочий органов власти, их представителей.

Возможно представить два варианта решения проблемы чрезмерного информационного дисбаланса:

1. Создание «единого окна», куда гражданин направляет свой запрос, а сотрудники распределяют полученные обращения по наиболее подходящим структурам с одновременным уведомлением заявителя о том, какой орган управления и представитель власти будет заниматься решением его вопроса. Данная организация, как вариант, может работать как федеральное агентство и иметь филиалы в каждом из субъектов РФ или как региональная аутсорсинговая компания.

2. Граждане могут направлять свои запросы во все существующие инстанции (в копии), с обязательным ответом в приеме или отказе в приеме заявления.

Оба этих варианта сопряжены с большими финансовыми затратами как для государства (создание новой организации, выделение средств на аутсорсинг), так и для граждан (затраты на пересылку писем). К тому же эти пути являются слишком «бюрократическими» и затратными по времени и человекочасам государственных и муниципальных служащих.

Нам представляется, что решение проблемы информационного дисбаланса в разрезе взаимоотношений представителей института федеральных инспекторов и граждан следует искать в целенаправленном привлечении региональных и федеральных СМИ к освещению работы федеральных инспекторов, а если шире, то к более равномерному и полному освещению деятельности региональных институтов управления. Для института федеральных инспекторов, в частности, возможна систематическая организация проведения открытых встреч граждан и федеральных инспекторов, причем с афишированием данного мероприятия заблаговременно. В дополнение возможно использование интернет-ресурсов губернаторов регионов с размещением на их сайтах яркой ссылки на существующие страницы федеральных инспекторов.

Мы полагаем, что смягчение информационного дисбаланса и вовлечение представителей «обойденных» вниманием региональных СМИ институтов управления в информационную жизнь региона благоприятно повлияют на качество государственного управления в целом и на повышение социально-экономического уровня жизни граждан в частности.

ПРИМЕЧАНИЕ
1 С теоретической точки зрения данную проблему можно также рассмотреть как асимметрию информации в рамках принципал-агентской модели. Агентская модель описывает ситуации, в которых принципал является контролером агента, однако в то же время вынужден отдать тому часть решений и полагаться на то, что последний будет действовать в его интересах, то есть в интересах граждан [12, с. 270].

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Капелюшников, Р. С. Категория трансакционных издержек / Р. С. Капелюшников // Как это делается: финансовые, социальные и информационные технологии. — 1994. — № 3. — С. 32-49.
2. Кондюрин, Е. М. Экстремальность в предпринимательской среде. Социально-управленческий анализ : дис. … канд. социол. наук / Кондюрин Евгений Михайлович. — М., 2005. — 149 с.
3. Лебедева, Ю. Н. Информационная асимметрия и эффективность деятельности государственных структур в России / Ю. Н. Лебедева // Вестник Института дружбы народов Кавказа «Экономика и управление народным хозяйством». — 2011. — № 3 (19). — С. 18-23.
4. Леонтьева, А. В. Трансакционные издержки в олигополиях / А. В. Леонтьева // Молодой ученый. — 2014. — № 17. — С. 293-295.
5. Либман, А. М. Информационная асимметрия в федерациях / А. М. Либман // Пространственная экономика. — 2014. — № 4. — С. 9-25.
6. Либман, А. М. Формальная и неформальная децентрализация и политические трансформации / А. М. Либман // Общественные науки и современность. — 2012. — № 4. — С. 62-73.
7. Накарякова, А. М. Аутсорсинг государственных НИОКР: границы раскрытия информации по итогам исполнения работ / А. М. Накарякова, В. А. Плотников, А. Б. Салимов // Инновации в публичном управлении. Серия «Совершенствование публичного управления в России». Вып. 7 / под ред. А. Г. Барабашева. — М. : Новый Хронограф, 2015. — С. 108-119.
8. Нейман, Дж. фон. Теория игр и экономика поведения / Дж. фон Нейман, О. Моргенштерн. — М. : Наука, 1970. — 708 с.
9. Сухарев, О. В. «Информационная экономика», трансакционные издержки и развитие / О. В. Сухарев // Экономика и предпринимательство. — 2012. — № 2. — С. 10-17.
10. Цапенко, И. П. Человеческий капитал как фактор формирования информационного общества в Москве / И. П. Цапенко, С. Б. Шапошник // Информационное общество. — 2006. — № 2-3. — С. 12-27.
11. Egorov, G. Dictators and their viziers: Endogenizing the loyalty-competence trade-off / G. Egorov, K. Sonin // Journal of the European Economic Association. — 2014. — Vol. 9. — P. 903-930. DOI: http://dx.doi.org/10.1111/j.1542-4774.2011.01033.
12. Prendergast, C. A theory of «Jes Man» / C. Prendergast // American Economic Review. — 1993. — Vol. 83. — P. 757-770.
13. Shapiro, S. P. Agency theory / S. P. Shapiro // Annual Review of Sociology. — 2005. — Vol. 31. — P. 263-284.

Вестник Волгоградского Государственного университета. Серия 5. Юриспруденция. 2016. № 1 (30)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code