СОВРЕМЕННЫЕ ИНТЕРПРЕТАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ЭЛЕКТРОННОГО ГОСУДАРСТВА (ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА)


Е.Г.Васильева,Д.В.Кононенко

Аннотация. В статье рассматриваются изменения в концепции электронного государства (правительства), которые связаны с переоценкой его социального значения. Понятие «электронное государство (правительство)» первоначально рассматривалось в политико-правовом разрезе и было связано с категориями «открытое общество» и «свобода информационного доступа». Однако в последующем его оценка стала определяться инструментально-управленческими характеристиками. В последнее время термин «электронное государство (правительство)» рассматривается в связи с такими понятиями, как «цифровое управление» или «сервисное государство», что связано с приоритетностью развития электронного документооборота и дополнения некоторыми сервисными (услуговыми) элементами государственного и муниципального управления. Это связано с возросшей ролью технологий в общественных, в том числе и правовых, отношениях, перенесением стандартов и правил поведения, сложившихся в коммуникационной сфере, на сферу публичного управления.

Ключевые слова: электронное государство, электронное правительство, открытое общество, открытое правительство, электронное управление, сервисное государство, сетевая демократия.

 

Содержание понятия «электронное правительство» рассматривается либо в рамках категориального ряда «электронное государство» / «открытое общество» / «электронная демократия», соотносящегося в большей мере с концепцией информационного общества, либо в рамках категориального ряда «электронное управление» / «информационный менеджмент» / «сервисное государство», соотносящегося с социально-экономическими отношениями. Данное разграничение отражает результаты научной дискуссии о влиянии процессов информатизации на развитие общества и государства (в том числе и на социальное управление), начавшейся в гуманитарном знании в 80-е гг. XX в. и задавшей основные направления концептуализации термина «электронное правительство» [6].

Концепция электронного государства (электронного правительства), в частности, термин «e-government», появился в общественной мысли в 90-х гг. XX в. [13] и постепенно перешел в другие языки, порой механически копируясь. Не стала исключением интеллектуальная и нормативно-правовая практика современной России. Однако существование на равных правах двух дефиниций «электронное государство» и «электронное правительство», несмотря на нормативно-правовое закрепление второго термина [9], вносит неопределенность, что в конечном итоге негативно сказывается на возможности построения системы электронного государства (правительства) в системе общественных отношений, что является необходимым условием перехода к информационному обществу.

Имеются определенные сложности точного перевода термина «e-government» на русский язык, потому что он может использоваться не только в значении «правительство», что значительно сужает его смысловое наполнение, но и в значениях «органы государственной власти», «система государственной власти», в конечном итоге «государство» выступает не столько в теоретико-правовом значении, сколько в административно-правовом, наполняя дефиницию «government» значением «любой публичный властвующий орган», куда могут входить органы государственной власти, выполняющие любые функции, не только исполнительные, но и муниципальные органы.

Кроме того, использование терминов «электронное государство» и «электронное правительство» приводит к не вполне оправданным ожиданиям о замене или дополнении традиционно существующих категорий «государство» и «правительство» электронным содержанием (наподобие термина «электронная почта»). С одной стороны, можно сослаться на использование аналогичных терминов в зарубежной государственно-правовой терминологии (e-government (англ.), E-Regierung (нем.), administration electronique (фр.), governo elettronico (итал.), Governo eletronico (португ.), e-devlet (тур.)). С другой стороны, если есть возможность подчеркнуть сущностное отличие в использовании терминов «правительство» и «государство» от использования этих же терминов в составе дефиниций «электронное правительство» и «электронное государство», то это отличие следует сразу обозначать в начале любого исследования данной проблематики, и отсутствие единства взглядов на эти категории вносит определенную путаницу в научный процесс.

Расширение «электронного государства» на практике ознаменовалось распространением бюрократических механизмов во все сферы общественной жизни благодаря широкому развитию информационно-телекоммуникационных технологий. В результате дискуссии утвердилась идея, что развитие электронной информационной коммуникации и интеграция компьютерных технологий в системы управления обеспечивают лишь исходные условия, но не автоматическую трансформацию данных систем в соответствии с идеалами гуманизма и свободы личности, вследствие чего необходимо социально-ценностное обоснование стратегии и практики их внедрения. Эффективное использование информационных технологий предполагает их оценку с двух точек зрения — социальной целевой определенности (приемлемости целей их применения) и инструментальности (управляемости), задаваемой требованиями программной разработки. Доминирование «алгоритмизированной функциональности», при которой разработчики систем оперируют элементами, часто не имеющими целевого назначения, а человек рассматривается только как система для обработки данных, приводит к конфликтам, нивелирующим значение технологии [6, c. 153].

В 90-е гг. XX в. социальное значение электронной коммуникации через институт электронного государства (правительства) мыслилось преимущественно в контексте требований информационной свободы и открытого общества, то есть дискуссия приобрела в большей мере политическое содержание. Основным итогом дискуссии стала концептуализация социальных целей электронного государства через идеалы общественной демократии и свободного рынка. Развитие информационных технологий начало рассматриваться в качестве важнейшей предпосылки для формирования открытого общества, а открытое общество отождествлялось со свободой функционирования информации и обеспечением прав информационного доступа для граждан и организаций. В соответствии с этим основное предназначение электронного правительства усматривалось в возможностях максимально широкого информирования о властно-управленческих решениях в противоположность «закрытости» административно-бюрократических процессов, а само развитие различных информационных систем (в том числе негосударственных) трактовалось как фактор безусловного социального прогресса, обеспечивающего возможности общественного контроля за действиями власти и равноправной рыночной конкуренции.

Таким образом, политизация дискуссии способствовала интерпретации рассматриваемой проблематики в контексте права информационного доступа и системы гражданского информирования, что, безусловно, ограничивало содержание понятий электронного государства и электронного правительства. Данный подход в большей мере обеспечивал функционирование идеологем конвергентного информационного общества, чем исследование социальных аспектов (функциональных и дисфункциональных последствий) процесса электронной коммуникации, которая к концу 90-х гг. приобрела действительно масштабный (массовый и глобальный) характер.

В этой связи следует заметить, что вместе с развитием информационных технологий трансформируется и понимание принципа свободы информации: от абсолютной универсальной идеи до его трактовки как относительной социокультурной и функциональной коммуникативной ценности. Данное понимание фактически деполитизирует рассматриваемую проблематику. Так, начиная с конца 90-х гг. электронные коммуникации стали рассматриваться преимущественно в инструментальном ключе, применительно к практическому внедрению информационных систем управления в сфере бизнеса и государственного управления, в том числе их программно-технологического обеспечения.

Социальная значимость информационных систем управления определяется идеей «лучшего управления» и общесистемными принципами эффективности. Лучшее, эффективное управление в данном случае связывается с возможностями электронных технологий, процессами их эффективной социальной интеграции, а кроме того, оно определяется функционально-целевым назначением информационной управляющей системы, предполагающим оценку информационно-коммуникационных структур взаимодействия исходя из целей и задач общесистемного развития.

Соответственно электронное правительство также рассматривается в рамках функционально-инструментального подхода: как коммуникативная технология и как информационная управленческая среда, интенсифицирующая и интегрирующая управленческие процессы; как целевая стратегия развития социальных электронных коммуникаций и информационных систем управления, обеспечивающая взаимодействие граждан и государства и реализацию государственных функций. Социальное значение электронного правительства определяется его ценностно-функциональным содержанием, которое, с одной стороны, соотносится с общесистемными целями социального развития и принципом эффективного управления, а с другой — с целевыми задачами государственных управляющих структур и требованиями эффективной коммуникации.

Представляется более верным в контексте данной статьи и дальнейших исследований использовать термин «электронное государство» как более полный, нежели «электронное правительство», вызывающий неоправданные денотации только с системой исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов власти, несмотря на то что, по сути, эти термины (электронное государство и электронное правительство) стремятся к полному семантическому тождеству. Иногда использование термина «электронное правительство» может привести к неоправданному сущностному сужению исследуемого явления [3, с. 17-19]. Именно поэтому в отсутствие единого подхода и при наличии двух условно- равнозначных терминов возникает постоянная необходимость терминологических уточнений в большом количестве информационно-правовых исследований [10; 11], вместе с тем условное принятие той или иной категории в качестве исходной направило бы усилия исследователей информационно-правовой сферы на разработку других важных научных проблем.

На современном этапе общественного развития происходит концептуальное дополнение категории «электронное государство (правительство). Первоначально электронное правительство мыслилось в рамках понятий электронное управление [10] и информационный менеджмент, далее стали развиваться концепции сервисного государства [4] и концепции сетевой демократии, а также их современные инварианты, связанные с идеями мобильных социальных сервисов и сетевой демократии.

Концепция электронного государства (правительства) в контексте электронного управления и информационного менеджмента обосновывает его функциональную специфику исходя из характеристик управленческого процесса как электронного информационно-коммуникационного обмена, а также учитывая социальные изменения, связанные с внедрением и использованием информационно-компьютерных технологий. Функциональная специфика электронного управления определяется:

— особенностями, связанными с влиянием информационно-компьютерных технологий на информационно-коммуникационный процесс (цифровая стандартизация информационных процессов; скорость и интенсивность обмена информацией, неограниченность ее тиражирования; адресность, дистанционность, интерактивность и сетевой характер информационных взаимодействий; гипертекстовость и многоцелевой характер информационных потоков, возможность их мгновенной переконфигурации по пользовательским запросам);

— новыми характеристиками организации административных управленческих процессов (электронный документооборот, информационная система управления, электронная подпись, электронная услуга, многопользовательская система, интегрированная информационная среда, многофункциональные информационные центры);

— характеристиками, связанными с общесистемными принципами эффективного управления (целевая функциональность, открытость и прозрачность коммуникации, взаимонаправленность информационного обмена, снижение трансакционных издержек).

Социальные изменения, которые влечет за собой процедура электронного управления, опосредованная системой электронного государства (правительства), состоят в том, что они обеспечивают новое качество управления на основе преобразования ранее действовавших бюрократических систем в подвижные гибкие системы (менеджериальные), ориентированные на оптимизацию управленческих структур и процессов исходя из требований их рациональности и эффективности. Так, развитие информационных систем управления, создание интегрированной информационной среды основаны на электронном документообороте, предполагающем прозрачность реализации административных процедур, подконтрольность действий исполнительных структур всех иерархических уровней. Данная технологическая инновация, распространяясь с внутриведомственного на межведомственный уровень управленческого взаимодействия, а также на процессы коммуникационного взаимодействия власти, бизнеса и населения, трансформирует управленческую культуру на основе принципов прозрачности и подконтрольности управленческих действий на всех этапах их реализации, то есть кардинально меняет систему исполнения властных функций. Кроме того, развитие информационных систем управления обеспечивает эффективность информационного обмена, сопровождающего принятие управленческих решений, исходя из принципов обратной связи, а также открытости — публичности и ответственности в процессе их обоснования. Функционирование информации в данном случае рассматривается в качестве одного из ресурсов, оптимизирующего деятельность управленческих властных структур, а развитие соответствующей управленческой культуры — в качестве одного из необходимых условий совершенствования процессов социального информационного обмена.

Следует заметить, что рассматриваемая трактовка акцентирует значение технико-технологических преимуществ электронного управления, что способствует необоснованной идеализации информационных технологий. Такой подход представлен, например, в школе «нового государственного управления», идеи которой получили широкое распространение в 2000-е гг. и использовались при разработке стратегии электронного управления (e-Government). В этом случае «информационные технологии приобрели не только практическую полезность, но и нормативную ценность: чем шире они применяются в государственном управлении, тем более гибким, эффективным и близким к гражданам оно становится по определению», а «их внедрение рассматривается как прогрессивный процесс, не имеющий отрицательных эффектов» [5, с. 135]. Однако фактически данная установка, популяризировавшая идеологию информационного менеджмента, отражает лишь первоначальный этап развития электронного правительства, который характеризовался локальностью действия информационных управляющих систем, а также некритическим заимствованием и перенесением моделей и принципов управления бизнес-процессами в сферу государственного управления и связанную с ней социальную информационно-коммуникационную среду [1, с. 56-62; 12, с. 49-56].

В настоящее время менеджериальный подход трансформировался в концепцию сервисного государства, которая конкретизирует электронное управление применительно к целевым задачам и функциям государственных институтов, связывая его с созданием интегрированных многоуровневых информационных систем, обеспечивающих межведомственное взаимодействие и информационную коммуникацию граждан (организаций) и государства. Соответственно стратегия развития электронного государства (правительства) определяется, во-первых, направленностью на поддержку управленческой инфраструктуры — процессов технико-технологической информатизации и развитие интегрированной информационной среды, во-вторых, на формирование коммуникационных сервисов и дифференциацию подсистем информационного обмена в соответствии с потребностями управляющего развития [2, с. 13-17].

Таким образом, идет сближение концептуальных составляющих электронного государства и собственно государства. Тем не менее высказываются идеи о неполном содержательном совпадении категорий «сервисное государство» и «электронное государство (правительство)» [8, с. 34-35].

Основное содержание и социальное значение сервисного государства связаны с его пониманием как процессом предоставления социальных услуг. «Сервисная идея развития государственной системы основывается на классической экономической схеме: «производитель услуг — потребитель», где устойчивость и легитимность государственных институтов связаны с эффективностью выявления, моделирования и реализации индивидуальных и групповых интересов и потребностей» [7, с. 745]. Исходя из этого совершенствование информационно-коммуникационных процессов, ориентированных на улучшение качества оказания государственных и муниципальных услуг населению, является основным функциональным содержанием деятельности электронного правительства. Формирование электронного правительства предполагает развитие сферы государственных публичных услуг, коммуникативных технологий их контроля и планирования, целевую спецификацию информации в соответствии с запросами потребителей, а также развитие различных пользовательских информационных сервисов среды Интернет.

В целом преимущества электронного государства (правительства) как сервисного государства определяются:

1) целевой ориентацией исполнительных структур государственной власти на потребности различных социальных групп населения (что в значительной мере обусловлено перенесением стандартов и правил бизнеса в систему государственного управления);

2) новыми качествами управления, основанными на «гибком реагировании» в соответствии с принципами интерактивной коммуникации и обратной связи посредством пользовательских запросов;

3) действительными возможностями реализации социальных функций государства на основе качественного предоставления государственных услуг широкому кругу потребителей; снижением государственных издержек управления, связанных с децентрализацией бюрократических структур и открытостью процессов принятия решений; возможностью гражданского контроля процессов управления.

Современные интерпретации концепции электронного правительства формулируют новые особенности и новые направления его исследования. Основные отличия связаны с тем, что электронное правительство рассматривается, во-первых, в соотнесении с развитием мобильных телекоммуникационных технологий, обеспечивающих более высокое качество государственных информационных услуг, а также с влиянием данных технологий на административные или бизнес-процессы. Во-вторых, следует указать на новые аспекты информационного доступа и информационной открытости, обеспечиваемые принципами сетевого коммуникационного взаимодействия, которые открывают перспективу электронной демократии.

Стратегия развития электронного государства (правительства) как составной части электронной демократии предполагает: децентрализацию процессов управления на основе развития горизонтальных взаимодействий административных структур, самостоятельно принимающих решения и подотчетных гражданам; развитие множественных пользовательских коммуникационных сервисов, обеспечивающих участие граждан и организаций в управленческих процессах. Социальное значение сетевой демократии определяется созданием «открытого» управления, которое подразумевает отказ от бюрократической иерархии, прозрачность процедур обоснования и принятия административных решений, гражданский контроль за их исполнением, а также, что особенно важно, непосредственную возможность гражданского волеизъявления. Можно сказать, что сетевая концепция электронного правительства «возвращает» идею открытого общества как новых принципов управленческой деятельности административных исполнительных структур — как «открытого правительства». Однако любые общественные изменения, тем более в государственно-правовой сфере, должным образом институализируются только путем принятия новых правовых норм и усовершенствования существующего законодательства. В современной правовой реальности государствами, в том числе и Российской Федерацией, предпринимаются усилия по изначальному закреплению и узакониванию стремлений построения информационного общества в программных государственных актах (государственные программы РФ), а затем и в текущем законодательстве. Внедрение и повсеместное развитие электронного государства (правительства) как составной части информационного общества имеют определенные правовые наметки, однако реконструкция нормативно-правовой базы в соответствии с новыми общественными запросами должна носить более системный характер и также опосредовать более эффективную правоприменительную практику.

ПРИМЕЧАНИЕ
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научного проекта N° 16-13-34025 по теме «Технология электронного правительства в системе государственных и муниципальных услуг Волгоградской области: социально-правовое обеспечение эффективной реализации».

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Агамирзян, И. Р. Мировой опыт реализации концепции «электронного правительства» / И. Р. Агамирзян // Информационное общество. — 2002. — № 1. — С. 56-62.
2. Бачило, И. Л. Электронное правительство и инновации в области государственных функций и государственных услуг / И. Л. Бачило // Информационные ресурсы России. — 2010. — № 1. — С. 13-17.
3. Буринов, М. А. Электронное правительство как фактор совершенствования регионального управления в условиях информационного общества / М. А. Буринов // Государственная власть и местное самоуправление. — 2013. — № 3. — С. 17-19.
4. Васильева, А. Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России / А. Ф. Васильева. — М. : РАП, 2012. — 332 с.
5. Дьякова, Е. Г. Эволюция электронного правительства как нормативного концепта: от оказания услуг к открытому правительству / Е. Г. Дьякова // Вестник НГУ. Серия «Философия». — 2012. — Т. 10, вып. 3. — С. 134-138.
6. Информационная технология и проблемы информатизации современного общества : реф. сб. / В. А. Виноградов, А. М. Кулькин, В. П. Зиноченко [и др.]. — М. : ИНИОН, 1991. — 195 с.
7. Коженко, Я. В. Концепции «сильного» и «сервисного» государства в контексте модернизации государственного управления в России: общее и отличное / Я. В. Коженко // Фундаментальные исследования. — 2012. — № 3-3. — С. 744-748.
8. Кононенко, Д. В. Модернизация концепций электронного правительства: сравнительно- правовой анализ (РФ и США) / Д. В. Кононенко // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5, Юриспруденция. — 2013. — № 2. — С. 34-38.
9. Распоряжение Правительства РФ «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» от 6 мая 2008 г. № 632-р (ред. от 10 марта 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 20. — Ст. 2372 ; № 12. — Ст. 1429.
10. Талапина, Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект) / Э. В. Талапина. — М. : Юриспруденция, 2015. — 192 с.
11. Терещенко, Л. К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства / Л. К. Терещенко. — М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ : Инфра-М, 2013. — 227 с.
12. Электронное правительство: достижения и перспективы развития : материалы круглого стола по вопр. электрон. правительства. София-Антиполис, 2003 г. // Информационное общество. — 2004. — № 2. — С. 49-56.
13. Heeks, R. Analyzing e-government research: Perspectives, philosophies, theories, methods, and practice / R. Heeks, S. Bailur // Government Information Quarterly. — 2007. — Vol. 24, iss. 2 (Apr.). — P. 243-265.

Вестник Волгоградского Государственного университета. Серия 5. Юриспруденция. 2016. № 1 (30)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code