Определение и признаки сбора (Часть 4)

1   2   3   4   5

По мнению КС РФ, является допустимым делегирование некоторых полномочий по установлению условий уплаты сбора органам исполнительной власти. Так, в Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О Суд указал, что налоги и сборы как обязательные платежи в бюджет имеют различную правовую природу. Налог считается установленным лишь в случае, когда определены налогоплательщики и все перечисленные в НК РФ элементы налогообложения, включая налоговую ставку (п. 1 ст. 17); при установлении же сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17). Следовательно, вопрос, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель исходя из характера данного сбора. Правительство РФ также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения. Сходная позиция изложена в Определениях КС РФ от 8 февраля 2001 г. N 14-О, от 10 декабря 2002 г. N 283-О.

Интересно то, что возможность делегирования полномочий по установлению существенных элементов сборов органам исполнительной власти, по мнению КС РФ, с течением времени должна быть исключена из законодательства. Исходя из его Постановления от 28 февраля 2006 г. N 2-П, данный способ правового регулирования приемлем только для этапа реформирования законодательства о налогах и сборах; впоследствии основные элементы фискальных обременений должны устанавливаться непосредственно законом, а не подзаконными актами исполнительной власти.

Однако практика показывает, что реализация идеи о регулировании всех элементов сборов законами в обозримом будущем маловероятна. Более того, КС РФ, не установив срок для изменения способа правового регулирования, фактически дал законодателю и органам исполнительной власти не ограниченные во времени возможности для сохранения (и усугубления) существующей ситуации. Можно легко обосновать правомерность регулирования элементов очередного сбора органами исполнительной власти, сославшись на то, что продолжается этап реформирования законодательства о налогах и сборах (а он, очевидно, может быть оценен таким образом в любой обозримый момент времени).

По точному замечанию А. Бланкенагеля, позиция КС РФ о том, что государственный сбор может быть установлен нормативным актом исполнительной власти, а не законом, сомнительна. Практика КС РФ пренебрегает тем фактом, что любое публично-правовое денежное обязательство гражданина есть ограничение его основных прав <860>.

———————————

<860> Бланкенагель А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации по налогам: итоги десятилетия // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2012 г. С. 26.

Как уже отмечалось, КС РФ фактически отождествляет термины «налоговый платеж» и «налог» (Постановление от 11 ноября 1997 г. N 16-П), а также термины «неналоговый платеж» и «сбор» (Определение от 10 декабря 2002 г. N 284-О). От указанных терминов следует отличать термины, используемые в бюджетном законодательстве: «налоговые доходы бюджетов» и «неналоговые доходы бюджетов». Перечень налоговых доходов бюджетов дан в п. 2 ст. 41 БК РФ: к ним относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Неналоговые доходы бюджета определяются в п. 3 ст. 41 БК РФ. В частности, к ним относятся (с некоторыми исключениями) доходы от продажи и использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Кроме того, доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, также отнесены к неналоговым доходам бюджетов. Особый интерес представляет тот факт, что к неналоговым доходам бюджета отнесены и средства, полученные в результате применения мер административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы и конфискации, что, впрочем, соответствует позиции законодателя об отсутствии необходимости разграничивать налоги и соответствующие пени (штрафы) за нарушение налогового законодательства.

Исходя из требования правовой определенности, отраженного в п. 6 ст. 3 НК РФ, и нормативного определения сбора (п. 2 ст. 8 НК РФ), можно выделить следующие существенные элементы сборов, подлежащие указанию в соответствующих нормативно-правовых актах:

1) лица, которые потенциально могут являться плательщиком этого сбора (субъекты сбора);

2) юридически значимые действия, совершение которых требует предшествующей уплаты сбора (а также органы и должностные лица, обязанные их совершать);

3) сумма сбора или способ ее исчисления;

4) получатель суммы сбора.

Как следует из п. 3 ст. 17 НК РФ, при установлении сборов определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам.

На основании нормативного определения срок уплаты для сбора в общем случае не устанавливается, поскольку его следует платить до совершения юридически значимых действий. Н.А. Шевелева обоснованно полагает, что сбор уплачивается до предоставления услуги, т.е. является авансовым платежом <861>. С этой точки зрения «уклониться» от уплаты сбора, как правило, невозможно, поскольку те юридически значимые действия, которые намерен затребовать потенциальный плательщик, обычно полностью монополизированы государством (правосудие, выдача сведений из государственных реестров и т.д.) и иным путем получить их нельзя. Если же речь идет о предоставлении определенных прав (лицензий), то «уклонением» от уплаты сбора в некоторой степени можно считать незаконное осуществление соответствующей деятельности без получения данных прав (лицензий).

———————————

<861> Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник. М., 2001. С. 57.

Некоторая периодичность уплаты косвенно существует для сборов, уплачиваемых в связи с выдачей разрешений (лицензий), поскольку лицензии обычно имеют срок действия, но требуются заинтересованным лицам постоянно. Например, в силу п. 17 ст. 19 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции выдается на срок, указанный лицензиатом, но не более чем на пять лет.

Иногда определенные временные параметры (периоды, сроки уплаты) прямо устанавливаются применительно к конкретному сбору, если этого требует его правовая конструкция. Так, в силу п. 2 ст. 333.5 НК РФ установлено, что плательщики сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов сумму этого сбора по общему правилу уплачивают в виде разового и регулярных взносов. Сумма разового взноса определяется как доля исчисленной суммы сбора, размер которой равен 10%. Уплата разового взноса производится при получении разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов. Оставшаяся сумма сбора, определяемая как разность между исчисленной суммой сбора и суммой разового взноса, уплачивается равными долями в виде регулярных взносов в течение всего срока действия разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов ежемесячно не позднее 20-го числа. Соответственно, при такой конструкции сбор не является авансовым платежом, т.к. он частично уплачивается тогда, когда юридически значимое действие (выдача разрешения) уже осуществлено.

Сходный пример: на основании подп. 2 п. 1 ст. 333.18 НК РФ плательщики государственной пошлины, указанные в подп. 2 п. 2 ст. 333.17 НК РФ (то есть лица, которые выступают ответчиками в судах и если при этом решение суда принято не в их пользу и истец освобожден от уплаты государственной пошлины), обязаны уплатить государственную пошлину в десятидневный срок со дня вступления в законную силу решения суда. Здесь авансовой уплаты сбора (пошлины) также не имеется, т.к. сначала имеют место юридически значимые действия — судопроизводство и вступление в силу решения суда, вследствие чего и возникает обязанность по уплате государственной пошлины.

Таким образом, для редких случаев, когда сбор не является авансовым платежом и уплачивается уже после совершения юридически значимого действия в отношении плательщика, юридическим фактом, влекущим возникновение обязанности по его уплате, является само юридически значимое действие и от него может быть установлен срок уплаты сбора.

Сборы, как и налоги, уплачиваются в определенный бюджет (внебюджетный фонд) и поступают в собственность публично-правового образования, но не органа власти, который уполномочен совершать юридически значимые действия. Данный орган должен финансироваться из бюджетной системы, независимо от поступившей в нее суммы сборов.

Интересно то, что, например, К.И. Байгозин полагает, что термин «юридически значимые действия» может быть заменен на схожее по смыслу понятие «публичные услуги» <862>. В настоящее время весьма показательны п. п. 2, 3 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»: государственная пошлина взимается за предоставление государственных и муниципальных услуг в случаях, порядке и размерах, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами, государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя. Таким образом, теперь сам законодатель не усматривает какой-либо принципиальной разницы между государственной пошлиной и платой за монопольные публичные услуги.

———————————

<862> Байгозин К.И. Конституционный Суд РФ об установлении сборов и иных платежей за публичные услуги // Налоговед. 2013. N 7. С. 35.

Тем не менее широкий подход к сборам представляется более верным, поскольку следует единообразно воспринимать оплату конкретных действий государственных органов, которые только они и могут монопольно совершать (даже если вследствие этих действий не возникают (не изменяются, не прекращаются) некоторые правоотношения). Как уже отмечалось, сам законодатель в целях главы 25.3 НК РФ «Государственная пошлина» расширил нормативное определение конкретного сбора (государственной пошлины): в п. 1 ст. 333.16 НК РФ указано, что выдача документов (их дубликатов) приравнивается к юридически значимым действиям. Кроме того, например, В.В. Томаров полагает, что если совершение государственным органом действий осуществляется только на платной основе, то такая плата уже должна признаваться сбором <863>.

———————————

<863> Правовое регулирование налогообложения в Российской Федерации. М., 2011. С. 42.

В ряде актов КС РФ (Постановление от 28 февраля 2006 г. N 2-П, Определения от 10 декабря 2002 г. N 283-О и N 284-О) также фактически расширено определение сбора. Если в п. 2 ст. 8 НК РФ в качестве встречного предоставления указано совершение юридически значимых действий, то в данных актах Конституционного Суда — совершение определенных (т.е. не только юридически значимых, но и фактических) действий. Некоторое подтверждение этого подхода следует из Определения КС РФ от 1 марта 2007 г. N 326-О-П, в котором рассматривался вопрос взимания, кроме собственно государственной пошлины за выдачу водительского удостоверения, стоимости изготовления названного удостоверения. Суд указал, что, по буквальному смыслу закона, выдача водительского удостоверения приравнена к юридически значимым действиям, а следовательно, рассматривается законодателем как охватывающая не только действие по передаче документа заинтересованному лицу, но и действия по его изготовлению. Дифференциация размера государственной пошлины за выдачу водительского удостоверения в зависимости от того, из каких расходных материалов оно изготавливается, означает, что затраты на изготовление водительского удостоверения учитываются законодателем при определении размера государственной пошлины. Государственная пошлина, будучи законно установленным сбором, является единственным и достаточным платежом за совершение государственным органом юридически значимых действий, к каковым приравнена выдача документов, включая водительские удостоверения.

Если исходить из подобного широкого подхода, то сборами являются: плата за предоставление сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ и ЕГРИП (ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Постановление Правительства РФ от 19 мая 2014 г. N 462 «О размере платы…»); плата за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество (ст. 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Приказы Минэкономразвития РФ от 16 декабря 2010 г. N 650 и от 15 февраля 2012 г. N 58 «О порядке взимания и возврата платы…»).

Однако в решении ВС РФ от 23 ноября 2009 г. N ГКПИ09-1460 позиция о том, что плата за предоставление сведений из ЕГРЮЛ является сбором, поддержана не была. Суд счел, что плата за предоставление информации из государственных реестров по своей правовой природе отличается от государственной пошлины, уплачиваемой за государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с законодательством о налогах и сборах, является платой за услуги по предоставлению запрашиваемой информации, а не налоговым платежом, взимаемым за совершение юридически значимых действий (п. 2 ст. 8 НК РФ). Впрочем, этот судебный акт был принят еще до Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», фактически объединившего государственную пошлину и плату за предоставление государственных и муниципальных услуг.

Примечательна проблема, обозначенная в Постановлении Президиума ВАС РФ от 20 июня 2013 г. N 17786/12: в рамках антимонопольного спора рассматривался вопрос об обоснованности взимания банком комиссии за перечисление в бюджет сбора за продление срока действия разрешения на хранение и ношение спортивного и охотничьего оружия (огнестрельного гладкоствольного длинноствольного и газового оружия), установленного в ст. 23 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ «Об оружии» и в Постановлении Правительства РФ от 8 июня 1998 г. N 574 «О размерах единовременных сборов, взимаемых за выдачу лицензий и разрешений, предусмотренных Федеральным законом «Об оружии», а также за продление срока их действия». По мнению Суда, упомянутый сбор отвечает признакам налогового сбора, определенным в ст. 8 НК РФ, в связи с чем его уплата не должна влечь для плательщика дополнительных расходов в виде платы банку за обслуживание (комиссии).

Интересно то, что в силу п. 9 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг, презюмируется как нарушающее законодательство о конкуренции.

Кроме того, следует учесть, что в ряде актов КС РФ, в том числе в Определениях от 10 декабря 2002 г. N 283-О, N 284-О, используется изначально неоднозначный термин «фискальный сбор». В Постановлениях КС РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П, от 17 июня 2013 г. N 13-П, в Определении КС РФ от 2 июля 2013 г. N 1051-О разъяснено, что обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное НК РФ определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции РФ. Таким образом, по мнению высшего судебного органа, существуют платежи, не подпадающие под данное НК РФ определение сборов, которые возможно обозначать как «фискальные сборы». По мнению ряда специалистов, именно этим актом КС РФ фактически разрешил установление и взимание некодифицированного публичного платежа <864>. Следует только уточнить, что КС РФ, как представляется, просто описал уже существующее положение вещей и не нашел оснований для признания его неконституционным.

———————————

<864> Зарипов В.М., Попов П.А., Ромащенко Л.В. Концепция совершенствования правового регулирования некодифицированных налогов и сборов // Налоговед. 2014. N 10. С. 62.

Весьма показательной является позиция, изложенная в решении ВС РФ от 19 марта 2012 г. N АКПИ12-99: правовых оснований считать плату за использование радиочастотного спектра федеральным сбором, на чем основаны заявленные требования, не имеется, поскольку эта плата не обладает признаками, присущими налоговому обязательству, в частности индивидуальной безвозмездности, целевой направленности платежа, последствий его неуплаты. Соответственно, в данном случае высшим судебным органом понятия сбора и налога вообще не разграничиваются.

Таким образом, в актах высших судебных органов можно видеть существенно различающиеся позиции в отношении понятия «сбор»: имеет место как расширительный, так и ограничительный подходы. В судебных актах используются недостаточно определенные и разграниченные термины «налоговые платежи», «неналоговые платежи», «публичные услуги», «фискальные сборы». Изложенное подтверждает мнение Г.Г. Ячменева о том, что на настоящий момент нет ни законодательных принципов, ни принципов, выработанных судебной практикой, которые позволяли бы разграничить сборы и платы за публичные услуги государственных органов <865>. Одним из следствий данной проблемы является то, что платежи, соответствующие определению «налог», урегулированные вне НК РФ, существуют, но их число является относительно небольшим; но что же касается платежей, урегулированных вне НК РФ и соответствующих определению «сбор», то их число значительно больше и продолжает возрастать.

———————————

<865> Артемов Н.М., Ячменев Г.Г. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджетов: Учебное пособие. М., 2008. С. 91.

Кроме указанного Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», принято Постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание». В частности, к таким услугам отнесены монопольно совершаемые от имени государства: государственная экспертиза проектной документации; выдача свидетельства о праве собственности на судно и т.д. К сожалению, следует признать, что коммерциализация государственного управления идет полным ходом. По всей видимости, отсутствие относительно массового сопротивления неконституционным платежам и нечеткая позиция высших судебных органов относительно понятия сбора и возможностей органов исполнительной власти по введению платы за свои действия являются одними из причин такой коммерциализации.

В связи с изложенным нельзя не упомянуть мнение А. Шайо: в начинающем формироваться правовом государстве всякая исключительность создает проблему превращения исключения в правило <866>. Соответственно ранее рассматривавшийся как «исключительный» порядок субсидиарного (зачастую почти не ограниченного) регулирования сборов актами органов исполнительной власти, как представляется, в России уже стал правилом; а регулирование элементов сборов только законом является редким исключением. Да и сама идея о том, что государство оказывает публичные услуги, предполагает, что это именно услуги, а не какие-то абстрактные «юридически значимые действия». Следовательно, получение государством платы за эти услуги — более чем нормально.

———————————

<866> Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. М., 2001. С. 15.

Тем не менее позиция о необходимости наведения порядка в законодательстве о сборах периодически высказывается в юридической литературе. Например, по мнению ряда авторов, упорядочение оказания платных услуг, предоставляемых государственными органами, приведет к внесению соответствующих изменений в части правового регулирования размеров государственной пошлины исходя из принципа, что вся плата, которая взимается органами власти, должна быть зафиксирована в НК РФ в виде государственной пошлины <867>. К сожалению, рассчитывать на реализацию данной идеи на практике, скорее всего, не приходится. Представляется, что в сложившейся ситуации нужно вообще поставить вопрос о целесообразности наличия норм о сборах в НК РФ, поскольку в данном нормативном акте на сегодняшний день с относительным успехом удается «удерживать» только те платежи, которые являются налогами.

———————————

<867> Спектор Е.И., Конюхова Т.В., Журавлева О.О., Гармаева М.А., Акопян О.А., Игнатюк Е.В. Концепция развития финансового законодательства // Концепция развития российского законодательства М., 2010. С. 220.

1   2   3   4   5

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code