Заключение N 17 (2014) Консультативного совета европейских судей «Об оценке работы судей, качества правосудия и соблюдения принципа независимости суда»

КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКИХ СУДЕЙ (КСЕС) ДЛЯ КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ N 17 (2014) ОБ ОЦЕНКЕ РАБОТЫ СУДЕЙ, КАЧЕСТВА ПРАВОСУДИЯ И СОБЛЮДЕНИЯ ПРИНЦИПА НЕЗАВИСИМОСТИ СУДА (CCJE(2014)2)

(Страсбург, 24 октября 2014 года)

———————————

<*> Перевод с английского языка ООО «Развитие правовых систем» // Под ред. Ю.Ю. Берестнева.

 

  1. ВСТУПЛЕНИЕ

 

  1. Цели Заключения
  1. Принцип верховенства права в демократической стране требует не только соблюдения независимости суда, но и создания системы компетентных судов, принимающих судебные решения максимально высокого качества. Консультативный совет европейских судей (далее — КСЕС) обращал постоянное внимание на два фундаментальных вопроса. Во-первых, на защиту независимости суда <*> и, во-вторых, на способы поддержания и совершенствования качества и эффективности судебных систем <**>. Индивидуальная оценка судей имеет отношение к обоим указанным вопросам. В данном Заключении фраза «индивидуальная оценка судей» означает оценку исполнения профессиональных обязанностей индивидуальных судей и их способностей.

———————————

<*> См. Заключение КСЕС N 1 (2001).

<**> См. Заключения КСЕС NN 3 (2002), 4 (2003), 6 (2004), 11 (2008), 14 (2011).

 

  1. В соответствии с полномочиями, возложенными на КСЕС Комитетом министров Совета Европы, КСЕС намерен сосредоточиться на вопросе о том, каким образом индивидуальная оценка работы судей может улучшить качество правосудия, не покушаясь на независимость суда. В данном Заключении главным образом рассматривается вопрос об индивидуальной оценке судей, которые уже были назначены на свою должность на их срок полномочий. При этом в Заключении не рассматривается вопрос о первоначальном назначении судей <*> или их первоначальной подготовке <**>. Хотя в нем затрагивается вопрос о взаимоотношении между дисциплинарным производством и оценкой работы, в Заключении в основном не рассматриваются вопросы дисциплины или уголовной ответственности <***>. Также в нем не будет обсуждаться и оценка функционирования судебной системы той или иной страны в целом или судов, составляющих ту или иную судебную систему. Это основные темы, сами по себе поднимающие важные вопросы и освещающие перспективы.

———————————

<*> См. Заключение КСЕС N 1 (2001), §§ 17 — 56.

<**> См. Заключение КСЕС N 4 (2003), §§ 23 — 30.

<***> См. Заключение КСЕС N 3 (2002), §§ 51 — 77.

 

  1. Данное Заключение подготовлено на основе предшествующих Заключений КСЕС и Великой хартии судей (Magna Carta of Judges) (2010) и соответствующих документов Совета Европы, в частности, Европейской хартии о статуте судей (European Charter on the Statute for Judges) (1998) и Рекомендации CM/Rec (2010) 12 Комитета министров Совета Европы в отношении судей: независимость, эффективность и ответственность (далее — Рекомендация CM/Rec (2010) 12). Заключение также приняло во внимание Основные принципы ООН, касающиеся независимости судебных органов (United Nations Basic Principles on the Independence of the Judiciary) (1985), Бангалорские принципы поведения судей (Bangalore Principles of Judicial Conduct) (2002), Общий доклад <*> Международной ассоциации судей (далее — МАС) (General Report of the International Association of Judges (IAJ)) (2006) (далее — Общий доклад МАС), экспертные рекомендации Киевской конференции ОБСЕ по вопросам независимости судебной власти в странах Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии (OSCE Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus и Central Asia the OSCE Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus и Central Asia) (2010) — организация правосудия, отбор и подотчетность (далее — Киевские рекомендации), а также Доклад 2012 — 2013 годов Европейской сети Советов судей (ЕССС) (European Network of of Councils for the Judiciary (ENCJ)) о минимальных стандартах, касающихся оценки исполнения профессиональных обязанностей и несменяемости членов судебной власти (далее — Доклад ЕССС). В Заключении учитываются ответы государств — членов Европы на вопросы об индивидуальной оценке и оценке деятельности судей и подготовительный доклад эксперта Анне Сандерс (Anne Sanders) (Германия), назначенной Консультативным советом судей.

———————————

<*> Этот Доклад озаглавлен «Как назначение и оценку судей (качественную и количественную) можно согласовать с принципом независимости суда?», см.: http://www.iaj-uim.org/iuw/wp-content/uploads/2013/02/I-SC-2006-conclusions-E.pdf

 

  1. Ключевые задачи судьи как объекта оценки

 

  1. Судьи выполняют жизненно необходимые обязанности в каждом демократическом обществе, которое уважает принцип верховенства права <1>. Судьи должны защищать права и свободы всех людей на равной основе. Судьи обязаны принимать меры для обеспечения эффективного и доступного по стоимости разрешения споров <2>, решать дела своевременно и независимо и должны подчиняться только закону. Они обязаны предлагать убедительную мотивировку своих решений <3> и излагать ее в ясной и внятной манере <4>. Кроме того, все решения судей также должны исполняться эффективно <5>. Независимость суда не означает, что судьи неподотчетны за свою работу. КСЕС придал большое значение поддержанию и улучшению качества и эффективности судебных систем в интересах всех граждан <6>. В тех странах, где она практикуется, индивидуальная оценка судей должна быть нацелена на совершенствование судебной власти, обеспечивая при этом максимально возможное высшее качество. Это должно осуществляться в интересах общества в целом.

———————————

<1> См. Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010) 12, §§ 59 — 65.

<2> См. Великую хартию судей КСЕС (2010), § 15.

<3> См. Заключение КСЕС N 11 (2008), § 36.

<4> Там же. § 32.

<5> См. Заключение КСЕС N 13 (2010), Заключение A, Великую хартию судей КСЕС (2010), § 17.

<6> См. Заключения КСЕС N 1 (2001), N 3 (2002), (2003), (2004) и N 11 (2008).

 

  1. Примат независимости суда: проблема согласования оценки судей с принципом независимости суда

 

  1. Независимость суда является предпосылкой обеспечения соблюдения принципа верховенства права и фундаментальной гарантии справедливого судебного разбирательства <1>. КСЕС указывал в своих предшествующих заключениях, что независимость суда не может быть подорвана различными вопросами, которые могут негативно отразиться на организации правосудия <2>, такими как отсутствие финансовых ресурсов <3>, проблемы первоначальной подготовки и повышения квалификации судей <4>, неудовлетворительные элементы, касающиеся организации судебной власти, а также возможная гражданская и уголовная ответственность судей <5>.

———————————

<1> См. Заключение КСЕС N 1 (2001), § 10, Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010) 12, §§ 3 и 11, Великую хартию судей КСЕС (2010), § 2.

<2> См. Великую хартию судей КСЕС (2010), §§ 3 и 4.

<3> См. Заключение КСЕС N 2 (2001), § 2.

<4> См. Заключение КСЕС N 4 (2003), §§ 4, 8, 14 и 23 — 37.

<5> См. Заключение КСЕС N 3 (2002), § 51.

 

  1. Соответственно, фундаментальным правилом для любой индивидуальной оценки судей должно быть то, что эта оценка производится при полном уважении независимости суда <*>. В тех случаях, когда индивидуальная оценка судьи повлекла за собой последствия для его продвижения судьи по службе, получения зарплаты и пенсии или может привести к его или ее отрешению от должности, существует риск того, что оцениваемый судья будет рассматривать дела не в соответствии с его или ее объективным толкованием фактов и права, а тем образом, который, по мнению судьи, удовлетворит лиц, проводящих его оценку. По этой причине любая оценка судей представителями законодательной или исполнительной властей государства является особенно проблематичной. Однако угроза независимости суда полностью не устраняется даже тогда, когда оценка производится другими судьями. Независимость суда зависит не только от свободы от ненадлежащего влияния со стороны внешних субъектов, но и требует свободы от ненадлежащего влияния изнутри судейского сословия, которое в некоторых ситуациях может исходить из отношения других судей <**>, включая председателей судов.

———————————

<*> См. Заключения КСЕС N 1 (2001), особенно § 45, N 6 (2004), § 34.

<**> См. Заключение КСЕС N 1 (2001), § 66, Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010) 12, §§ 22 — 25.

 

  1. СУЩЕСТВУЮЩАЯ ПРАКТИКА В ГОСУДАРСТВАХ — ЧЛЕНАХ СОВЕТА ЕВРОПЫ

 

  1. Зачем нужна оценка судьи, и какие виды такой оценки существуют в настоящее время?

 

  1. Оценка судей предпринимается с целью определения способностей отдельных судей, качества и количества задач, ими завершенных. Оценка используется, например, для того, чтобы обеспечить обратную связь, выявить необходимость профессиональной подготовки и установить зарплаты, «основанные на исполнении профессиональных обязанностей». Она также может использоваться для поиска подходящих кандидатов для продвижения по службе. Некоторые утверждают, что таким образом индивидуальная оценка может в принципе содействовать улучшению качества судебной системы и тем самым обеспечить надлежащую подотчетность судебной власти перед обществом.
  2. В докладе ЕССС проводится различие между странами, использующими «формальную» и «неформальную» оценочные системы. В общем виде эти системы являются следующими.

 

  1. I) Формальная оценка
  2. В случае формальных оценок цели оценки судей используемые критерии, состав проводящего оценку субъекта, порядок оценки судей и ее возможные последствия излагаются до какого-либо проведения оценки судей. Если оценка производится формальным путем, права и обязанности оцениваемого судьи и проводящего оценку субъекта будут регламентированы законодательством или подзаконными нормативными актами.

 

  1. II) Неформальная оценка
  2. При выполнении неформальной оценки судей не используются формализованные рейтинги или критерии. Данная оценка обычно не имеет прямых последствий для оцениваемого судьи. Неформальная оценка может проводиться в виде дискуссии, которая позволит оцениваемому судье осветить проблемы, продемонстрировать его или ее способности и согласовать цели карьеры <*>. Неформальный сбор сведений о судье, являющемся кандидатом на продвижение по службе <**>, также может считаться неформальной оценкой.

———————————

<*> См., например, системы в Финляндии и Нидерландах.

<**> Как в Соединенном Королевстве.

 

  1. Практика оценки работы в государствах — членах Совета Европы

 

  1. I) Страны, где ее используют
  2. Двадцать четыре государства — члена Совета Европы пояснили в своих ответах на вопросник, что они оценивают судей более или менее формальным способом (Албания, Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Кипр, Эстония, Франция, Грузия, Германия, Греция, Венгрия, Италия, Республика Молдова, Монако, Нидерланды, Польша, Румыния, Словения, Испания, Македония, Турция, Украина). Эстония и Украина оценивают судей только до их постоянного назначения. Девять государств — членов Совета Европы (Чешская Республика, Дания, Финляндия, Исландия, Люксембург, Норвегия, Швеция, Швейцария, Соединенное Королевство) указали, что не применяют формальную систему индивидуальной оценки судей. Однако Швеция использует определенные инструменты оценки судей для того, чтобы установить небольшую часть зарплаты судьи в соответствии с качеством его или ее исполнения служебных обязанностей <*>, Финляндия и Швейцария используют их в подготовке обсуждений о карьерном продвижении. В Соединенном Королевстве неформальная оценка имеет место, когда рассматривается заявление судьи о продвижении по службе.

———————————

<*> При этом существуют строгие меры предосторожности для защиты независимости судьи.

 

  1. II) Цели стран, которые используют ее: качество судей, продвижение по службе, заработная плата и дисциплина
  2. В большинстве стран, которые используют ту или иную форму индивидуальной оценки судей, она направлена на оценивание, поддержание и улучшение качества работы судей и судебной системы. Многие страны пояснили, что цель оценки судей состоит не только в оценивании достижений и квалификации, но и для выявления необходимости в подготовке судей и обеспечения обратной связи. Многие государства — члены Совета Европы используют оценку судей как основу для принятия решения об их продвижении по службе. Для некоторых государства — членов Совета Европы оценка особенно важна при решении вопроса о пожизненном назначении на должность недавно назначенного судьи <*>. Другие государства — члены Совета Европы используют оценку для установления любых элементов заработной платы или пенсии, основанных на качестве индивидуального исполнения судьей своих служебных обязанностей <**>.

———————————

<*> Болгария, Эстония, Германия, Венгрия, Украина.

<**> Испания, Швеция (однако только очень небольшой процент заработной платы устанавливается индивидуально, и существуют строгие меры предосторожности, чтобы защитить независимость судей). В Бельгии и Болгарии заработная плата судьи может быть снижена из-за низких результатов оценки. В Турции размеры заработных плат и пенсий по результатам оценки судей могут быть увеличены.

 

III) Применяемые критерии

  1. В большинстве государств — членов Совета Европы применяется ряд количественных и качественных критериев для индивидуальной оценки судей. Такие факторы, как количество дел, рассмотренных оцениваемым судьей, время, затраченное на разрешение каждого дела, и среднее время, необходимое для составления судебного решения, часто принимаются во внимание как «количественные» критерии. Многие государства — члены Совета Европы считают важным количество судебных решений, вынесенных оцениваемым судьей, и (или) количество дел, завершенных иным образом (например, мировым соглашением или отзывом иска) <1>. В некоторых государствах — членах Совета Европы производительность труда судьи измеряется на основе фиксированной квоты <2> или среднего количества судебных решений, вынесенных другими судьями <3>. Такие «качественные» критерии, как качество анализа судьи и каким образом он рассматривает сложные дела, считаются имеющими большую важность в процессе оценки судьи. Во многих государствах — членах Совета Европы количество или процент судебных решений, отмененных вышестоящим судом, являются факторами, которые также считаются имеющими большую важность в процессе оценки судьи <4>. В других государствах <5> ввиду принципа независимости суда ни количество судебных решений, отмененных вышестоящим судом, ни причины отмены решения не принимаются во внимание, если только при этом не обнаружится серьезных ошибок. Кроме того, учитываются и другие факторы: способность посредничать между сторонами в деле, составлять ясные и внятные судебные решения, сотрудничать с коллегами, работать в областях права, которые являются новыми для судьи, готовность заниматься дополнительной деятельностью в рамках административной работы в суде, такой как наставничество и образование недавно назначенных судей или адвокатов <6>. Организационные способности, профессиональная этика <7> или научная деятельность, например, написание научных трудов и чтение лекций <8>, также считаются важными факторами. Нарушения этических и профессиональных правил и стандартов учитываются в процессе оценки судей почти во всех государствах — членах Совета Европы, где практикуется оценка судей и данные принципы закреплены. Все государства — члены Совета Европы, которые ответили на вопросы, проводят различия между процессом оценки судей и дисциплинарными мерами.

———————————

<1> Албания, Австрия, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Кипр, Эстония, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Италия, Польша, Румыния, Словения, Испания (когда определяются заработные платы, основанные на оценке исполнения служебных обязанностей), Македония, Турция.

<2> Босния и Герцеговина, Испания.

<3> Германия, Польша.

<4> Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Эстония, Грузия, Греция, Венгрия, Республика Молдова, Польша, Румыния, Испания, Македония, Турция.

<5> Франция и Германия.

<6> Австрия, Германия, Словения.

<7> Германия, Польша, Швеция.

<8> Хорватия, Германия.

 

  1. Способы оценки критериев в процессе оценки судей широко варьируются. Большинство государств — членов Совета Европы указывают на то, что они применяют рейтинги оцениваемых судей. Рейтинговые системы примерно сравнимы с системой оценки баллами и используют оценки «очень хорошо», «хорошо», «удовлетворительно» и «неудовлетворительно» <1>, или «A», «B» и «C» <2>. В некоторых странах ссылаются на пригодность оцениваемого судьи для продвижения по службе в их рейтингах <3>. Другие государства — члены Совета Европы отрицают применение формальных рейтингов <4>. В ряде государств — членов Совета Европы такие сведения, как количество дел, разрешенных судьей, переводятся в процент или цифру, которые отражают качество исполнения служебных обязанностей каждым индивидуальным судьей по сравнению с другими судьями <5>. В некоторых государствах судьи, работу которых изучали, ранжируются от наилучшего до наименее хорошего судьи в соответствии с их оценкой <6>. Венгрия осуществляет оценку судьи, сопоставляя качество исполнения судьей служебных обязанностей с «фактором производительности». В других государствах количественные и качественные факторы являются только отправной точкой для индивидуальной оценки судьи <7>. В некоторых государствах — членах Совета Европы принимаются во внимание мнения объединений адвокатов <8>, спорящих сторон, коллег и старших по возрасту судьи судей <9>.

———————————

<1> Албания, Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Франция, Германия, Греция, Италия, Республика Молдова, Монако, Румыния, Словения, Македония.

<2> Грузия, Турция.

<3> Венгрия, Словения.

<4> Кипр (с фактором производительности труда судьи), Эстония, Финляндия, Нидерланды, Швеция, Соединенное Королевство.

<5> Болгария, Хорватия, Эстония, Испания, Македония, Турция.

<6> Хорватия.

<7> Австрия, Франция, Германия.

<8> Греция.

<9> Австрия, Германия, Венгрия, Монако, Соединенное Королевство.

 

  1. IV) Виды оценки судей, используемые методы и процедуры
  2. В большинстве стран оценки судей производятся в плановом порядке и на регулярной основе. Однако государства — члены Совета Европы приняли и руководствуются различными степенями формальности процедуры. Албания, Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Кипр, Франция, Грузия, Германия, Греция, Венгрия, Италия, Республика Молдова, Монако, Польша, Румыния, Словения, Испания, Македония и Турция применяют формальную систему оценки судей. Финляндия, Нидерланды, Швейцария и Соединенное Королевство используют более неформальную систему оценки судей.
  3. В ряде стран процесс оценки судей проходит в форме обсуждения профессионального развития, которое может быть более или менее формальным по своему характеру. В ходе обсуждения оцениваемый судья и эксперт по оценке судей или комиссия по оценке судей рассматривают цели карьеры и профессионального развития <*>. В некоторых случаях процесс оценки судей начинается с самооценки судьи <**>. В других странах совет судей или его подразделение собирает информацию о работе оцениваемого судьи и принимает решение об оценке <***>.

———————————

<*> Бельгия, Финляндия, Франция, Монако, Румыния, Швейцария.

<**> Бельгия, Франция, Румыния.

<***> Албания, Австрия, Болгария, Австрия, Хорватия, Эстония, Италия, Республика Молдова, Словения, Македония, Турция.

 

  1. В других государствах — членах Совета Европы единоличный эксперт по оценке судей, обычно председатель суда, в котором оцениваемый судья исполняет свои обязанности, собирает соответствующую информацию о работе судьи <*>. Этот процесс часто включает ознакомление с судебными решениями судьи, присутствие на судебных заседаниях, на которых председательствует судья, и проведение собеседования с индивидуальным судьей. Зачастую эксперт по оценке судей выносит окончательное решение после того, как судья сделал свои замечания и комментарии к предварительному проекту заключения об оценке. В некоторых государствах — членах Совета Европы представители другого профессионального объединения принимают участие в процессе оценки судей <**>. В Польше индивидуальная оценка судей осуществляется в ходе регулярных инспекций судов судьями других судов <***>.

———————————

<*> Германия, Греция, Венгрия, Нидерланды.

<**> Юристы-ученые и объединения адвокатов в Эстонии, объединения адвокатов в Греции, психологи при определенных обстоятельствах в Румынии.

<***> Греция использует примерно схожую систему.

 

  1. В большинстве систем оцениваемый судья может прокомментировать предварительный проект заключения об оценке и имеет возможность оспорить окончательное решение.
  2. Некоторые страны сообщили, что, хотя у них нет формальной процедуры оценки судьи равными ему или ей по положению судьями, судьи могут помогать друг другу, предоставляя совет и обратную связь неформально <*>. В Австрии проект добровольной оценки равными по положению судьями был инициирован Австрийской ассоциацией судей. Судьи приходят на судебные заседания друг друга и обеспечивают неформальную обратную связь.

———————————

<*> Босния и Герцеговина, Финляндия, Германия, Греция.

 

  1. V) Последствия
  2. В большинстве государств — членов Совета Европы индивидуальная оценка судей является важным фактором в отношении возможности судьи для продвижения по службе и, в частности, для недавно назначенного судьи — гарантированного пребывания в должности <1>. В некоторых государствах — членах Совета Европы оценка судьи также играет роль в определении заработной платы и пенсии, связанных с качеством исполнения служебных обязанностей <2>. Кроме того, в ряде государств — членов Совета Европы плохое исполнение служебных обязанностей может привести к возбуждению дисциплинарного производства <3>, уменьшению заработной платы и даже к отрешению судьи от должности <4>.

———————————

<1> Болгария, Эстония, Грузия, Германия, Греция, Украина.

<2> Болгария, Швеция (однако только очень маленький процент заработной платы устанавливается индивидуально и при этом существуют строгие меры предосторожности для защиты независимости судей), Испания, Турция.

<3> Бельгия, Болгария, Хорватия, Кипр, Греция, Венгрия, Польша, Словения.

<4> Австрия, Эстония и в редких случаях, Греция, Венгрия, Италия, Республика Молдова, Польша, Румыния, Словения, Македония.

Следующая страница

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code