Особенности правового регулирования деятельности в области промышленной безопасности (2 часть)

В то же время существует и другая позиция.

Рассмотрим сложившуюся ситуацию поподробнее.

Так, отдельными приказами Ростехнадзор утвердил ряд Федеральных норм и правил, регламентирующих различные сферы деятельности и прошедших государственную регистрацию в Минюсте РФ, например: Приказ Ростехнадзора от 15.10.2012 N 584 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей промышленности» (зарегистрировано в Минюсте РФ 29.12.2012 N 26450); Приказ Ростехнадзора от 14.02.2013 N 59 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Инструкция по проведению учебных тревог и учений по плану ликвидации аварий» (зарегистрировано в Минюсте РФ 08.04.2013 N 28028); Приказ Ростехнадзора от 06.12.2012 N 704 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Инструкция по контролю состава рудничного воздуха, определению газообильности и установлению категорий шахт по метану и/или диоксиду углерода» (зарегистрировано в Минюсте РФ 08.02.2013 N 26936); Приказ Ростехнадзора от 06.11.2012 N 627 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Инструкции по электроснабжению, выбору и проверке электрических аппаратов, кабелей и устройств релейной защиты в участковых сетях угольных шахт напряжением до 1200 В» (зарегистрировано в Минюсте РФ 11.02.2013 N 26995) и др.

При этом действует ряд иных нормативных правовых актов Ростехнадзора, не содержащих в своем наименовании формулировку «федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности», в то же время принятые сравнительно недавно (после вступления в силу статьи 49 Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ, в соответствии с которой требования промышленной безопасности, установленные нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат обязательному исполнению до дня вступления в силу соответствующих федеральных норм и правил в области промышленной безопасности) в целях реализации Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектах». К таким нормативным правовым актам, например, можно отнести: Приказ Ростехнадзора от 14.02.2012 N 97 «Об утверждении Методики определения размера платы за оказание услуги по экспертизе промышленной безопасности» (зарегистрировано в Минюсте РФ 20.03.2012 N 23523); Приказ Ростехнадзора от 23.12.2011 N 738 «Об утверждении Инструкции по предупреждению самовозгорания, тушению и разборке породных отвалов» (зарегистрировано в Минюсте РФ 13.04.2012 N 23828); Приказ Ростехнадзора от 01.12.2011 N 681 «Об утверждении Инструкции по составлению планов ликвидации аварий на угольных шахтах» (зарегистрировано в Минюсте РФ 29.12.2011 N 22814); Приказ Ростехнадзора от 01.12.2011 N 679 «Об утверждении Инструкции по дегазации угольных шахт» (зарегистрировано в Минюсте РФ 29.12.2011 N 22811); Приказ Ростехнадзора от 19.08.2011 N 480 «Об утверждении Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (зарегистрировано в Минюсте РФ 08.12.2011 N 22520) и др.

В то же время действует ряд документов, утвержденных Ростехнадзором, которые не прошли регистрацию в Минюсте РФ, не были официально опубликованы, но широко применяются: Приказ Ростехнадзора от 06.04.2012 N 233 «Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»; распоряжение Ростехнадзора от 19.03.2013 N 31-рп «Об утверждении Временного порядка ведения государственного реестра опасных производственных объектов» и др.

При этом нельзя не забывать и об административных регламентах Ростехнадзора по исполнению отдельных функций и полномочий и иных нормативных правовых актов Ростехнадзора, определяющих порядок реализации предоставленных законом полномочий, содержащих в себе общеобязательные требования (в том числе в области промышленной безопасности) — запреты, условия, обязанности, которые должны соблюдать и исполнять юридические лица и индивидуальные предприниматели при взаимодействии с государственными органами. К ним, например, можно отнести: Приказ Ростехнадзора от 31.05.2012 N 319 «Об утверждении Правил формирования и ведения надзорного дела в отношении опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений, на которых установлен режим постоянного государственного надзора» (зарегистрирован в Минюсте РФ 20.06.2012 N 24645); Приказ Ростехнадзора от 16.04.2012 N 254 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на ведение работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения» (зарегистрирован в Минюсте РФ 30.05.2012 N 24397); Приказ Ростехнадзора от 07.04.2011 N 168 «Об утверждении требований к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов» (зарегистрировано в Минюсте РФ 03.08.2011 N 21545) и др.

Так, определяя требования в области промышленной безопасности, административные регламенты и иные нормативные правовые акты Ростехнадзора, определяющие порядок реализации предоставленных законом полномочий, в то же время не подпадают под определение «требования в области промышленной безопасности» и под определение «правовое регулирование в области промышленной безопасности», которые предполагают регулирование указанных вопросов, помимо федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, только федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

С учетом вышеизложенного правовое регулирование промышленной безопасности по своему содержанию значительно шире, не ограничивается федеральными нормами и правилами, если под таковыми понимать только приказы Ростехнадзора, в которых фигурировала бы соответствующая формулировка.

Многообразие видов и наименований нормативных правовых актов в области промышленной безопасности на сегодняшний день представляют систему законодательства в области промышленной безопасности достаточно хаотичной. Это вызывает многочисленные вопросы по статусу документов: правомерности и обоснованности их разработки, принятия, издания и применения.

При реализации законодательства в области промышленной безопасности, в том числе в части проведения капитального ремонта опасных производственных объектов, хотелось бы обратить внимание еще на одно требование.

Так, действующее законодательство в области промышленной безопасности предусматривает требование по аттестации сварщиков, специалистов сварочного производства, а также требование по аттестации сварочного производства.

Указанные вопросы регламентируются следующими нормативными правовыми актами: Постановлением Госгортехнадзора России от 30.10.1998 N 63 «Об утверждении Правил аттестации сварщиков и специалистов сварочного производства» (зарегистрировано в Минюсте России 04.03.1998 N 1721); РД 03-495-02 Технологический регламент проведения аттестации сварщиков и специалистов сварочного производства, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 25.06.2002 N 36 (зарегистрирован в Минюсте России 17.07.2002 N 3587); Постановлением Госгортехнадзора России от 19.06.2003 N 101 «Об утверждении Порядка применения сварочных материалов при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств для опасных производственных объектов» (зарегистрировано в Минюсте России 20.06.2003 N 4810); Постановлением Госгортехнадзора России от 19.06.2003 N 102 «Об утверждении Порядка применения сварочного оборудования при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств для опасных производственных объектов» (по заключению Минюста РФ данный документ в государственной регистрации не нуждается — письмо Минюста РФ от 23.06.2003 N 07/6390-ЮД); Постановлением Госгортехнадзора России от 19.06.2003 N 103 «Об утверждении Порядка применения сварочных технологий при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств для опасных производственных объектов» (зарегистрировано в Минюсте России 20.06.2003 N 4811); Приказом Ростехнадзора от 09.06.2008 N 398а «Об утверждении и введении в действие Положения о системе аттестации сварочного производства на объектах, подконтрольных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».

В соответствии с п. 1.4 Порядка применения сварочных технологий при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств для опасных производственных объектов, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 19.06.2003 N 103, аттестации подлежат технологии выполнения сварки и наплавки, используемые при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств, оборудования и сооружений опасных производственных объектов. При этом использование неаттестованных технологий при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств, оборудования и сооружений опасных производственных объектов не допускается (п. 1.5 Порядка).

Порядок применения сварочных материалов при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств для опасных производственных объектов, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 19.06.2003 N 101, предусматривает аттестацию сварочных материалов.

Порядок применения сварочного оборудования при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств для опасных производственных объектов, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 19.06.2003 N 102, предусматривает аттестацию сварочного оборудования.

Приказом Ростехнадзора от 09.06.2008 N 398а утверждена Система аттестации сварочного производства на объектах, подконтрольных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В свою очередь, Положение о системе аттестации сварочного производства на объектах, подконтрольных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Приказом Ростехнадзора от 09.06.2008 N 398а, определяет основные цели, задачи, структуру и порядок функционирования Системы аттестации сварочного производства на объектах, подконтрольных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (САСв Ростехнадзора).

Согласно п. 12 (раздел III) указанного Положения организационную структуру САСв Ростехнадзора образуют:

а) органы управления:

— научно-технический совет (НТС НАКС);

— комитеты НТС НАКС;

— центральный орган — НАКС;

— территориальные органы (региональные представительства НАКС);

б) исполнительные органы:

— аттестационные центры;

— аттестационные пункты;

— центры специальной подготовки персонала сварочного производства;

— органы по сертификации;

— испытательные лаборатории сварочного оборудования, сварочных материалов;

в) инспекционные органы.

В разделе IV Положения определяются функции участников САСв.

Так, в частности, согласно п. 14 Положения Научно-технический совет выполняет следующие функции:

— определяет политику и направления развития САСв Ростехнадзора;

— осуществляет регулирование процедуры проведения аккредитации, принимает документы по процедурным вопросам аккредитации и другие документы, регламентирующие деятельность САСв;

— принимает решения по вопросам, возникающим в процессе функционирования САСв Ростехнадзора;

— организует деятельность комитетов НТС НАКС, а также рассмотрение апелляций, поступающих от участников САСв Ростехнадзора.

В пункте 15 Положения среди перечня функций НАКС в качестве центрального органа определяется следующая функция — разработка организационных, нормативных, методических документов, определяющих правила и процедуры САСв Ростехнадзора и обеспечение выполнения этих правил и процедур.

Кроме того, пункт 2.3 Порядка применения сварочных материалов при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств для опасных производственных объектов, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 19.06.2003 N 101, также определяет полномочия НАКС (Национального аттестационного комитета по сварочному производству).

Так, согласно п. 2.3 указанного Порядка НАКС разрабатывает и представляет в Госгортехнадзор России на согласование организационные, нормативные и методические документы САСв (Системы аттестации сварочных материалов).

В частности, решением НТС НАКС (протокол N 17 от 20.03.2007, приложение 3) утвержден Перечень групп технических устройств опасных производственных объектов, сварка (наплавка), которых осуществляется аттестованными сварщиками с применением аттестованных сварочных материалов, сварочного оборудования и технологий сварки (наплавки). Указанный Перечень был согласован письмом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.04.2008 N КП-25/369. Аналогичный Перечень групп технических устройств опасных производственных объектов, сварка (наплавка) которых осуществляется аттестованными сварщиками с применением аттестованных сварочных материалов, сварочного оборудования и технологий сварки (наплавки) был утвержден Приказом Ростехнадзора от 09.06.2008 N 398а «Об утверждении и введении в действие Положения о системе аттестации сварочного производства на объектах, подконтрольных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (см. приложение 2 к Приказу).

Таким образом, появляются документы негосударственных органов, обеспечивающие реализацию законодательства о промышленной безопасности. В силу требований действующих нормативных правовых актов такие документы являются обязательными.

Содержание законодательства о промышленной безопасности представлено не менее многообразными требованиями в области промышленной безопасности.

Собственно понятие «требования промышленной безопасности» раскрывается в п. 1 ст. 3 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» — это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента РФ, нормативных правовых актах Правительства РФ, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Таким образом, законодатель презюмирует обязательность содержащихся в указанных нормативных правовых актах требований, независимо от формулировки правовой нормы.

Пункт 2 ст. 3 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» определяет перечень отраслевых норм, имеющих приоритетное значение перед требованиями промышленной безопасности.

Так, требования промышленной безопасности должны соответствовать следующим нормам:

— нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

— нормы в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

— нормы в области охраны окружающей среды;

— нормы в области экологической безопасности;

— нормы в области пожарной безопасности;

— нормы в области охраны труда;

— нормы в области строительства;

— обязательные требования, установленные в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании.

По общему правилу требования в области промышленной безопасности устанавливаются:

— Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

— другими федеральными законами;

— принимаемыми в соответствии с федеральными законами нормативными правовыми актами Президента РФ;

— принимаемыми в соответствии с федеральными законами нормативными правовыми актами Правительства РФ;

— федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

В то же время для объектов использования атомной энергии законодатель делает исключения.

Так, согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» требования промышленной безопасности для объектов использования атомной энергии устанавливаются федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом от 21.11.1995 N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Пункт 4 статьи 3 Закона определяет возможность отступления от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, и установления таких требований в ином документе — обосновании безопасности опасного производственного объекта.

Законодатель определяет три случая, когда возможно отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, при эксплуатации, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта:

— в случае, когда требуется такое отступление;

— в случае, когда указанных требований недостаточно;

— в случае, когда указанные требования отсутствуют.

При этом возможностью отступления от требований промышленной безопасности можно воспользоваться при обязательном и одновременном соблюдении следующих условий:

1) отступления возможны только от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности;

2) отступления возможны только при эксплуатации, капитальном ремонте, консервации и ликвидации опасного производственного объекта;

3) отступления возможны только при наличии обоснования безопасности опасного производственного объекта, прошедшего экспертизу промышленной безопасности и получившего положительное заключение экспертизы промышленной безопасности.

Кроме того, пункт 4 ст. 3 Федерального закона «О промышленной безопасности» устанавливает обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта:

1) обоснование безопасности опасного производственного объекта содержит требования промышленной безопасности к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта;

2) содержащиеся в обосновании требования промышленной безопасности устанавливаются лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта;

3) обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в него, подлежат экспертизе промышленной безопасности.

В дополнение к установленным требованиям пункт 4 указанной статьи определяет ряд обязанностей, возлагаемых на организации, эксплуатирующие опасный производственный объект:

1) не допускается применение обоснования безопасности опасного производственного объекта без положительных заключений экспертизы промышленной безопасности такого обоснования и внесенных в него изменений (при их наличии);

2) обоснование безопасности опасного производственного объекта направляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в Ростехнадзор при регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре;

3) изменения, внесенные в обоснование безопасности опасного производственного объекта, направляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в Ростехнадзор в течение 10 рабочих дней со дня получения положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.

На сайте Ростехнадзора размещен разработанный проект Приказа «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта».

Согласно пункту 2 проекта Общих требований обоснование безопасности является основанием для разработки проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта.

Пункт 4 проекта определяет следующие случаи разработки изменений в обосновании:

— реконструкция, техническое перевооружение опасного производственного объекта, для которого ранее было утверждено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности;

— изменения условий безопасной эксплуатации опасного производственного объекта.

Обоснование безопасности должно разрабатываться лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта в соответствии с техническим заданием заказчика (инвестора). При этом заказчик в техническом задании должен, помимо прочего, кратко обосновать необходимость разработки обоснования безопасности, а также требования, необходимые для его разработки. Обоснование безопасности должно содержать технические и организационно-технические нормы применительно к конкретному опасному производственному объекту. Технические требования, установленные в обосновании безопасности, должны быть конкретными, они должны также допускать возможность проверки их соблюдения.

Проектом планируется установить общие требования к структуре и содержанию обоснования безопасности опасного производственного объекта. Предполагается, что по общему правилу в обоснование безопасности должно будет включаться четыре раздела, а именно:

— общие сведения;

— результаты оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы;

— условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта;

— требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Предполагается, что в рамках общих сведений необходимо будет указать, в частности, перечень отступлений от требований федеральных норм и правил с обоснованием их необходимости и списком мероприятий, компенсирующих эти отступления, а также недостающие требования промышленной безопасности для данного производственного объекта.

При описании результатов оценки риска аварии необходимо будет указывать, кроме прочего, методологию анализа опасностей и оценки риска, перечень наиболее значимых факторов, влияющих на показатели риска.

Описание условий безопасной эксплуатации опасного производственного объекта должно включать в себя, в частности, сведения о режимах нормальной эксплуатации опасного производственного объекта, о технологических защитах, блокировках, автоматических регуляторах, а также перечень систем противоаварийной автоматической защиты.

Предполагается, что разработке обоснования безопасности должны предшествовать определение принципиальных технических решений (относящихся как к объекту в целом, так и к его отдельным частям, инженерным конструкциям), анализ имеющейся нормативной базы в отношении конкретного производственного объекта.

В проекте предложено регламентировать вопросы, которые должны быть проанализированы в рамках экспертизы:

— соответствие обоснования безопасности требованиям, установленным в настоящих федеральных нормах и правилах, других федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности;

— полнота и достоверность информации, представленной в обосновании безопасности;

— соответствие информации фактическому состоянию опасного производственного объекта (для действующего объекта);

— обоснованность результатов оценки риска аварий, в том числе адекватность применяемых физико-математических моделей и использованных методов расчета анализируемых опасностей, правильность и достоверность выполненных расчетов по оценке риска, а также полнота учета всех факторов, влияющих на конечные результаты;

— достаточность мероприятий, компенсирующих отступления от требований промышленной безопасности;

— обоснованность условий безопасной эксплуатации опасного производственного объекта;

— учет современного опыта эксплуатации, капитального ремонта, консервации и ликвидации опасных производственных объектов в требованиях, установленных в обосновании безопасности;

— полнота требований к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации или ликвидации опасного производственного объекта.

Подводя итог, можно выделить следующую особенность законодательства в области промышленной безопасности. Оно представлено документами исключительно федерального уровня. При этом основную массу составляют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности, разнообразные по своему содержанию, наименованию и видам. Сами же требования в области промышленной безопасности могут содержаться не только в нормативных правовых актах, но и в иных актах ненормативного характера, например, в обосновании безопасности опасного производственного объекта.

Часть 1   Часть 2

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code