Особенности правового регулирования деятельности в области промышленной безопасности

В соответствии с требованиями ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется исключительно федеральными правовыми актами:

— Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

— другими федеральными законами;

— принимаемыми в соответствии с федеральными законами нормативными правовыми актами Президента РФ;

— принимаемыми в соответствии с федеральными законами нормативными правовыми актами Правительства РФ;

— федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Пункт 2 статьи 4 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» практически воспроизводит положения части 4 статьи 15 Конституции РФ, определяющие приоритетное значение международных договоров РФ перед национальным законодательством.

Вышеизложенные требования позволяют систему законодательства РФ в области промышленной безопасности представить следующим образом, классифицировав нормативные правовые акты по юридической силе.

  1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ.
  2. Конституция РФ.

III. Федеральные конституционные законы.

  1. Федеральные законы, кодифицированные акты (кодексы).
  2. Нормативные правовые акты Президента РФ.
  3. Нормативные правовые акты Правительства РФ.

VII. Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности (нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти).

Пункт 3 ст. 4 указанного Закона определяет, что федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.

К сожалению, ни Федеральный закон от 21.07.1997 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ни иные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с ним, не раскрывают определения федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Вместе с тем п. 3 ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» не только делает ссылку на Правительство РФ, определяющее порядок разработки и утверждения федеральных норм и правил, но и определяет перечень обязательных требований, который устанавливается федеральными нормами и правилами. К нему относятся:

— обязательные требования к деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов;

— обязательные требования к безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте;

— обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

В соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ до дня вступления в силу соответствующих федеральных норм и правил в области промышленной безопасности положения п. 4 ст. 3 комментируемого Закона применяются в отношении требований промышленной безопасности, установленных нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренными статьей 49 Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании».

Так, согласно ст. 49 Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ требования промышленной безопасности, установленные нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат обязательному исполнению до дня вступления в силу соответствующих федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

При этом Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которые в том числе распространяются и на федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности.

Так, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, а также в соответствии с Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 N 88, федеральные органы исполнительной власти могут принимать:

— нормативные правовые акты, понятие которых раскрывается в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»;

— акты, не нуждающиеся в государственной регистрации (куда в том числе относятся и нормативно-технические документы).

Главным отличием нормативного правового акта от иных актов, в том числе нормативно-технических, является то, что нормативный правовой акт содержит в себе правовые нормы, т.е. правила поведения, направленные на создание, изменение и прекращение соответствующих правоотношений. Именно правовая норма, а соответственно, и нормативный правовой акт могут содержать в себе права, обязанности, запреты и ограничения.

В свою очередь, понятие правовой нормы и нормативного правового акта раскрывается в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»:

— правовая норма — общеобязательное государственное предписание постоянного и временного характера, рассчитанное на многократное применение;

— нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Правовой статус, порядок принятия и опубликования указанных актов различен.

Во-первых, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Кроме того, структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Во-вторых, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, устанавливают сложный и многоступенчатый порядок принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Так, в случаях и в порядке, которые предусмотрены вышеназванным Постановлением Правительства РФ, проекты нормативных правовых актов подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти; обсуждению на согласительных совещаниях разногласия; проведению независимой антикоррупционной экспертизы; проведению правовой экспертизы и антикоррупционной экспертизы.

В соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 29.07.2011 N 633 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие отношения, участниками которых являются или могут являться субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе в целях выявления в указанных актах положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. В свою очередь, экспертиза проводится Министерством экономического развития Российской Федерации в том числе на основании письменных обращений представителей предпринимательского сообщества (см. Порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 09.11.2011 N 634).

Следует отметить, что дополнительные требования к подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования к выполнению работ, оказанию услуг и осуществлению процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, устанавливаются Положением об особенностях подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 N 421.

Согласно п. 2 указанного Положения федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности относятся к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, содержащим обязательные требования, в отношении которых определяются особенности их подготовки.

Подготовка проекта нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, устанавливающего обязательные требования (далее — проект акта), предусматривает следующие этапы:

— уведомление о подготовке проекта акта, включая проведение публичного обсуждения;

— разработка проекта акта и его рассмотрение, включая проведение публичного обсуждения и экспертную оценку;

— направление проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия.

Разработчик проекта нормативного правового акта при подготовке проекта акта должен исходить из необходимости обеспечения соответствия правового регулирования интересам национальной экономики, решаемым задачам или проблемам, необходимости соблюдения баланса государственных, муниципальных и частных интересов, не допускать создания избыточных административных и иных ограничений, запретов и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности (или условий, способствующих их введению), которые могут послужить препятствием для осуществления предпринимательской и иной деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей регулирования.

В то же время вышеуказанное Постановление Правительства РФ от 02.05.2012 N 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования» согласно п. 4 Постановления Правительства РФ от 17.12.2012 N 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» признается утратившим силу с 1 июля 2013 года.

В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 N 1318 утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, вступающие в силу с 1 июля 2013 года.

Согласно п. 7 Правил процедура проведения оценки регулирующего воздействия состоит из следующих этапов:

а) размещение уведомления о подготовке проекта акта (далее — уведомление);

б) разработка проекта акта, составление сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее — сводный отчет) и их публичное обсуждение;

в) подготовка заключения Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия (далее — заключение).

В-третьих, нормативные правовые акты по общему правилу должны быть:

— зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ

и

— официально опубликованы.

Таким образом, нормативные правовые акты должны пройти юридическую экспертизу.

Так, подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции РФ не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения).

В свою очередь, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

— гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства;

— гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ;

— механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Направлению на государственную регистрацию подлежат:

— нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые федеральными органами исполнительной власти после 14 мая 1992 года;

— нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, принятые начиная с 4 июня 1996 года;

— нормативные акты Центрального банка РФ, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, принятые начиная с 1995 года;

— все нормативные акты Банка России, за исключениями, предусмотренными ФЗ от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации», — с момента вступления в силу данного Федерального закона.

Нормативные правовые акты, изданные до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», которые не соответствуют перечню видов нормативных правовых актов, указанному в Правилах, до представления их на государственную регистрацию подлежат переподписанию (переутверждению).

В срок до 15 рабочих дней с даты получения акта Министерство юстиции РФ принимает одно из следующих решений:

1) производит государственную регистрацию нормативного правового акта;

2) возвращает нормативный правовой акт издавшему его федеральному органу исполнительной власти с письменным указанием причин отказа по следующим основаниям:

— в случае противоречия его действующему законодательству РФ;

— по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего акт на государственную регистрацию;

— в случае нарушения установленного порядка представления акта на государственную регистрацию или Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009;

— в случае, если представленный на государственную регистрацию акт в результате проведения юридической экспертизы признается Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации (не требующим государственной регистрации).

Например, по заключению Минюста России от 17 августа 2000 г. N 6884-ЭР Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 31 декабря 1999 г. N 98, утвердившее Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов ПБ 10-382-00, не нуждается в государственной регистрации.

В первых трех случаях соответствующий федеральный орган исполнительной власти должен либо отменить указанные нормативные правовые акты, либо привести их в соответствие. И только в последнем случае акт, не нуждающийся в государственной регистрации, публикуется в установленном порядке.

При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

После опубликования акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции РФ об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дату). Один экземпляр данного издания направляется в Министерство юстиции РФ.

Федеральные органы исполнительной власти должны направлять для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

Факт публикации законодатель связывает с двумя моментами:

— с вступлением в силу соответствующего документа;

— с доведением его до всеобщего сведения.

Если нормативный правовой акт и акт, не нуждающийся в государственной регистрации, не были опубликованы, они:

— не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу;

— не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение в них предписаний;

— на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Ростехнадзором утверждены:

1) Приказ Ростехнадзора от 24.12.2009 N 1053 «О порядке подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и их государственной регистрации».

Согласно п. 9 указанного Порядка Ростехнадзор издает нормативные правовые акты в виде:

— приказов;

— правил;

— инструкций;

— положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем, телеграмм, телетайпограмм не допускается.

Нормативные правовые акты Ростехнадзора, прошедшие государственную регистрацию, подлежат официальному опубликованию в газете «Российская газета», Бюллетене нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Вступают в силу по истечении 10 дней с момента их официального опубликования если иной срок не обозначен в тексте этого нормативного правового акта;

2) Приказ Ростехнадзора от 11.11.2010 N 1039 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, признанных Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации».

Акты Ростехнадзора, признанные Минюстом не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в ежемесячном массовом научно-производственном журнале широкого профиля «Безопасность труда в промышленности» и одновременно размещаются на официальном интернет-сайте Ростехнадзора.

Опубликование в указанном журнале является официальной публикацией.

Следует отметить, что большинство правил по устройству и безопасной эксплуатации оборудования и иных технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, обладают статусом нормативного правового акта. Такие правила, как правило, принимались и утверждались в 2003 году.

Вместе с тем принятие и утверждение некоторых из рассматриваемых правил приходилось на другой период — конец 1998 — 1999 гг. Правила, принятые в указанный период, обладают статусом нормативно-технического документа. К ним можно отнести такие правила, как Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов ПБ 10-382-00, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 31.12.1999 N 98, Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов-манипуляторов ПБ 10-257-98, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 31.12.1998 N 79.

Однако, считаем, что различие статуса рассматриваемых документов связано не с тем, что в одних случаях правила содержат в себе правовые нормы, а в других случаях — нет (несмотря на то, что из буквы закона получается именно так), а с тем, что подобные документы разрабатывались в переходный для российского законодательства период, в период, когда проводилась систематизация нормативных правовых актов.

В силу требований Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», а также в соответствии с действующим на тот период законодательством в области промышленной безопасности Госгортехнадзор России пересмотрел статус и форму ранее действовавших документов (к сожалению, не всех). Так, пунктом 2 Постановления от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» Правительство постановило федеральным органам исполнительной власти исключать случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке, а также привести в месячный срок свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Постановлением.

На основании вышеизложенных требований (правда, по истечении нескольких лет) Госгортехнадзор России стал направлять на обязательную регистрацию документы, которые ранее либо не направлялись на регистрацию в Минюст России, либо признавались не нуждающимися в такой государственной регистрации.

Исходя из того, что Федеральный закон N 116-ФЗ не оперирует формулировкой «нормативные правовые акты», можно предположить, что федеральные нормы и правила включают в себя как нормативные правовые акты, так и акты, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации.

Действующее законодательство в области промышленной безопасности РФ изобилует огромным количеством нормативных правовых и иных актов, разных по своему статусу, содержанию, наименованию и виду.

Несмотря на то что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, как того требует п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, в то же время существует некоторая неопределенность в наименовании актов и их правовом статусе.

Среди нормативных правовых и иных актов в области промышленной безопасности встречаются правила безопасности (ПБ), правила технической эксплуатации, ведомственные руководящие документы (ВРД), руководящие документы (РД), временной порядок, федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности, руководство по безопасности и т.д.

Некоторые из них носят рекомендательный характер, не проходили государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Например, Приказом Ростехнадзора от 26 декабря 2012 г. N 777 было утверждено Руководство по безопасности для нефтебаз и складов нефтепродуктов, которое носит рекомендательный характер и не является нормативным правовым актом. То же самое касается и Приказа Ростехнадзора от 26 декабря 2012 г. N 780, которым было утверждено Руководство по безопасности вертикальных цилиндрических стальных резервуаров для нефти и нефтепродуктов.

Несмотря на то что Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов (ВРД 39-1.10-006-2000), а также Правила технической эксплуатации магистральных нефтепроводов (РД 153-39.4-056-00) не прошли государственную регистрацию в Минюсте РФ, при решении вопросов, чаще всего налогового характера, суды ссылаются как в целом на Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов и Правила технической эксплуатации магистральных нефтепроводов, так и на отдельные их пункты. В числе таких судебных решений можно отметить следующие: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2009 N 09-АП-120/2009-АК; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2010 N 09-АП-143/2010-АК; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2009 N 09АП-7491/2009-АК; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 21.05.2008 г. N КА-А40/3937-08; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24.12.2010 N КА-А40/16340-10 по делу N А40-160090/09-13-1315; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30.09.2009 N Ф09-7299/09-С3; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.01.2009 N Ф04-4739/2008(19265-А81-26); Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22.10.2008 по делу N А28-1630/2008-43/29 и др. Вместе с тем следует отметить, что в указанных судебных решениях не поднимался вопрос о законности применения указанных выше Правил, содержащихся в них требований, запретов и ограничений, и соответствии их действующему законодательству РФ.

Исходя из того, что Федеральный закон N 116-ФЗ не раскрывает формулировку «федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности», можно предположить, что все вышеперечисленные нормативные правовые и нормативные технические акты: правила безопасности (ПБ), правила технической эксплуатации, ведомственные руководящие документы (ВРД), руководящие документы (РД), временной порядок, федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности, руководство по безопасности — относятся к категории федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Часть 1   Часть 2

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code