В отличие от законодательства о техническом регулировании и законодательства в области промышленной безопасности, законодательство о градостроительной деятельности представлено не только нормативными правовыми актами федерального уровня, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
Согласно требованиям ст. 4 Градостроительного кодекса РФ градостроительные отношения регулируются не только законодательством о градостроительной деятельности, но также в случаях и в порядке, которые предусмотрены Кодексом и иным отраслевым законодательством.
Так, отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, регулируются:
1) в приоритетном значении:
— законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
— законодательством РФ о безопасности гидротехнических сооружений;
— законодательством РФ о промышленной безопасности опасных производственных объектов;
— законодательством об использовании атомной энергии;
— техническими регламентами;
2) если данные отношения не урегулированы указанным выше законодательством, тогда — законодательством о градостроительной деятельности.
Если градостроительные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, тогда к таким отношениям применяется:
— земельное законодательство;
— лесное законодательство;
— водное законодательство;
— законодательство об особо охраняемых природных территориях;
— законодательство об охране окружающей среды;
— законодательство об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
— иное законодательство Российской Федерации.
К отношениям, связанным с приобретением, прекращением статуса саморегулируемых организаций, определением их правового положения, осуществлением ими деятельности, установлением порядка осуществления саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов и применением саморегулируемой организацией мер дисциплинарного воздействия к своим членам, порядка осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, применяется:
1) в приоритетном значении — Градостроительный кодекс РФ;
2) если данные отношения не урегулированы Градостроительным кодексом, тогда применяется:
— гражданское законодательство;
— Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».
К отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков:
— в приоритетном значении учитываются особенности, установленные Федеральным законом «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
— применяется законодательство о градостроительной деятельности.
В статье 2 Градостроительного кодекса РФ определяются основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, среди которых можно выделить следующие:
— осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
— осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;
— осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;
— осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.
Охрана окружающей среды является одним из основных требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе при проведении капитального ремонта опасных производственных объектов и объектов капитального строительства. Поэтому требования в области охраны окружающей среды не только регулируют градостроительные отношения, но и играют важную роль в реализации законодательства о градостроительной деятельности.
В свою очередь, глава VII Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает основные требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности:
— общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34);
— требования в области охраны окружающей среды при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 35);
— требования в области охраны окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 36);
— требования в области охраны окружающей среды при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 37);
— требования в области охраны окружающей среды при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 38);
— требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 39);
— требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики (ст. 40);
— требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники (ст. 41);
— требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения (ст. 42);
— требования в области охраны окружающей среды при мелиорации земель, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений (ст. 43);
— требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений (ст. 44);
— требования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств (ст. 45);
— требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки (ст. 46);
— требования в области охраны окружающей среды при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (ст. 47);
— требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов (ст. 48);
— требования в области охраны окружающей среды при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве (ст. 49);
— охрана окружающей среды от негативного биологического воздействия (ст. 50);
— требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (ст. 51);
— требования в области охраны окружающей среды при установлении защитных и охранных зон (ст. 52);
— требования в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества (ст. 53);
— охрана озонового слоя атмосферы (ст. 54);
— охрана окружающей среды от негативного физического воздействия (ст. 55).
Так, требования главы VII Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливают следующие обязанности:
1) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны предусматриваться (ст. 34):
— мероприятия по охране окружающей среды;
— мероприятия по восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов;
— мероприятия по обеспечению экологической безопасности;
2) при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено (ст. 35):
— выполнение требований в области охраны окружающей среды;
— выполнение требований в области восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов;
— выполнение требований в области обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов;
3) при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны (ст. 36):
— учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
— предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды;
— предусматриваться способы размещения отходов производства и потребления;
— применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов;
4) строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 37):
— должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды;
— должны осуществляться при принятии мер по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды (ст. 38);
6) при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 39):
— обязаны соблюдаться утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов;
— обеспечивается соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды;
— проводятся мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством;
— обязательно наличие утвержденной в установленном порядке проектной документации;
— должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды;
— перепрофилирование функций зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, жилищным законодательством;
7) при проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться (ст. 40):
— их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
— использование экологически безопасных видов топлива;
— безопасное размещение отходов производства;
8) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны (ст. 40):
— учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов;
— учитываться особенности рельефов местностей;
— предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия;
— обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы;
— приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ;
— приниматься иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов;
9) при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций (ст. 40):
— должна обеспечиваться охрана окружающей среды от радиационного воздействия таких установок;
— должны соблюдаться установленный порядок и нормативы осуществления технологического процесса, требования федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности;
— должно осуществляться государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии;
— должны приниматься меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей среды и населения в соответствии с законодательством Российской Федерации и общепринятыми принципами и нормами международного права;
— должны обеспечиваться подготовка и поддержание квалификации работников ядерных установок;
— обязательно наличие по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством Российской Федерации и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок;
— в проектах размещения ядерных установок, в том числе атомных станций, должны содержаться решения, обеспечивающие безопасный вывод их из эксплуатации;
10) при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения (ст. 42):
— должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды;
— должны проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
— объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха;
11) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки (ст. 46):
— должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды;
— должны предусматриваться меры по рекультивации нарушенных и загрязненных земель;
— должны предусматриваться меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду;
— должны предусматриваться меры по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов;
12) строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии (ст. 46):
— проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель;
— положительного заключения государственной экспертизы проектной документации;
13) строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и хранения нефти и газа, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, допускаются при наличии (ст. 46):
— положительных заключений государственной экологической экспертизы;
— государственной экспертизы проектной документации;
— иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель;
14) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации опасных производственных объектов, применении технологий, связанных с негативным воздействием микроорганизмов на окружающую среду (ст. 50):
— должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды;
— должны соблюдаться природоохранные нормативы, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды;
15) юридические и физические лица, осуществляющие деятельность, связанную с возможностью негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду, обязаны (ст. 50):
— обеспечивать экологически безопасное производство, транспортировку, использование, хранение, размещение и обезвреживание микроорганизмов;
— разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду;
16) в целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются (ст. 52):
— защитные зоны;
— охранные зоны;
17) в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются (ст. 52):
— защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны;
— в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений — территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования;
18) при планировании и застройке городских и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, создании и освоении новой техники, производстве и эксплуатации транспортных средств должны разрабатываться меры, обеспечивающие соблюдение нормативов допустимых физических воздействий (ст. 55).
Кроме того, глава VII Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет следующие запреты:
1) при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов запрещается (ст. 36):
— изменение стоимости проектных работ за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;
— изменение утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;
2) при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов запрещается (ст. 37):
— строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности;
— изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды;
3) при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов запрещается (ст. 38):
— ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды;
— ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду (ст. 49);
5) запрещаются производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, без разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения, положительного заключения государственной экологической экспертизы, разрешения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и законодательством Российской Федерации (ст. 50);
6) запрещаются (ст. 51):
— сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;
— размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;
— захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;
— ввоз опасных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания;
— ввоз радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их хранения, переработки или захоронения, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом и Федеральным законом «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
7) запрещается превышение нормативов допустимых физических воздействий (ст. 55).
В соответствии со ст. 56 Федерального закона «Об охране окружающей среды» при нарушении предусмотренных настоящей главой природоохранных требований деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
При этом согласно требованиям ст. 34 указанного Закона нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.
Таким образом, перечень нормативных правовых актов, регулирующий градостроительные отношения, и содержащий обязательные к исполнению и соблюдению требования, достаточно широк и многообразен как по наименованию и видам, так и по содержанию и принадлежности к отраслям российского законодательства.