К ВОПРОСУ О КОНЦЕПТУАЛЬНОМ ПОНИМАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Н.И.Грачев, А.Г.Коломейцева

Аннотация. В статье рассматривается современное состояние проблемы понимания административного процесса в российской юридической науке. Анализируются содержание основных подходов к решению этой проблемы — управленческого, юрис- дикционного и юстиционного (административной юстиции) — и аргументация наиболее влиятельных сторонников этих концепций. Анализ указанных подходов приводит к выводу, что с точки зрения целостности, единства и перспектив развития административного процесса в системе процессуального законодательства наиболее предпочтительной представляется понимание его как вида судебной деятельности. В рамках административного процесса реализуется механизм обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти — судебная деятельность по контролю за решениями и действиями государственной и муниципальной администрации, то есть административная юстиция. Намеченное реформирование арбитражных судов представляет возможность положить начало формирования административной юстиции в рамках обновленной судебной системы.

Ключевые слова: административный процесс, структура административного процесса, административно-правовой спор, административное судопроизводство, административная юстиция, административный суд.

 

В административно-правовой науке соей держание понятия «административный процесс» является дискуссионным уже более половины столетия. Во второй половине XX в. исследователи административного процесса разделились на две группы — сторонников «управленческого» подхода и сторонников «юрисдикционного» подхода. В начале XXI в. получила развитие третья концепция административного процесса — юстиционная. Кроме того, существуют и попытки создания некой синтетической структуры административного процесса, объединяющей различные теоретические подходы к его пониманию. В настоящее время, с учетом изменения и развития административно-правовых отношений, назрела крайняя необходимость в единообразном понимании категории административного процесса.

К сторонникам «управленческой» концепции относится весьма многочисленная группа ученых-административистов, но среди них отсутствует единство взглядов на сущность и содержание административного процесса. Большинство считает, что административный процесс состоит из определенного количества производств по разрешению индивидуально- конкретных дел в сфере государственного управления. Определяющим здесь является мнение В.Д. Сорокина, соотносящего понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: «процесс есть сумма производств; производство — органическая часть процесса» [15, с. 348]. Само же административное производство определяется как «особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных норм» [3, с. 4]. Однако различные авторы выделяют в структуре административного процесса разное количество производств.

Более того, они объединяют данные производства в различные виды административного процесса. Например, И.В. Панова выделяет три вида административного процесса: административно-нормотворческий, административно-правоприменительный и административно-юрисдикционный [13, с. 54]. Несмотря на то что данный подход стал почти традиционным, в административно-правовой науке имеются возражения относительно того, возможно ли деление единого административного процесса на определенные виды. Тот же В.Д. Сорокин утверждает: «Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации, в том числе и той, что предложена И.В. Пановой, но уже в такой интерпретации: административный процесс складывается из трех видов производств: административно-правотворческого, административно-правонаделительного, административно-юрисдикционного» [15, с. 207].

При рассмотрении подобной структуры административного процесса не составляет труда выяснить, что каждое из указанных производств в свою очередь подразделяется на отдельные виды производств, например, ад- министративно-юрисдикционное — на производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам, исполнительное производство, дисциплинарное производство. Получается терминологическая путаница — производство в производстве, причем ученый умалчивает о том, что может служить критерием отграничения рода производств от вида.

Существуют и иные мнения. Выделяются такие виды административного процесса, как административно-управленческий, административно-юрисдикционный и административно-судебный [4, с. 6], где под последним понимается административная юстиция. Подобной точки зрения придерживаются Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева и другие, утверждающие, что административный процесс — это единое правовое явление, включающее три составляющие: деятельность органов исполнительной власти по реализации их полномочий, деятельность по применению мер административного принуждения внесудебными и судебными органами и деятельность в сфере административной юстиции [1]. При этом «управленческий» процесс называют «административно-процедурным» процессом, включая в его состав или исключая из него различные структурные элементы. Например, И.М. Лазарев не включает в понятие административного процесса нормотворческую деятельность органов исполнительной власти [9, с. 11] и т. д.

Сторонниками широкого понимания административного процесса было разработано несколько проектов административно-процессуального кодекса, однако ни один из них так и не был принят. И это вполне объяснимо. Все многообразие управленческой деятельности органов исполнительной власти невозможно вместить в единое понятие административного процесса. Представляется совершенно нелогичным с точки зрения возможностей правоприменения объединение в единый комплекс административно-процессуального права норм, регламентирующих позитивную управленческую деятельность, с нормами, регулирующими порядок привлечения к административной ответственности, где субъектами административной юрисдикции являются не только органы исполнительной власти, но и суды, а также с нормами, регулирующими порядок судебного обжалования нормативных правовых актов, действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Кроме того, нецелесообразно объединять в одном нормативном правовом акте нормы, касающиеся, например, порядка принятия подзаконных нормативных правовых актов, и нормы, регламентирующие порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, и т. д. и т. п.

Представители «управленческого» подхода в своих теоретических положениях опираются на «широкое» понимание юридического процесса как деятельности властного характера, волевой, целенаправленной, регламентируемой процессуальными нормами и оформляемой правовыми актами, упоминая в качестве примеров бюджетный процесс, законотворческий процесс и т. п. Но такие признаки юридического процесса не позволяют его отграничить от иных видов юридически значимой деятельности. При этом нельзя не учитывать того, что российское процессуальное законодательство формируется на основе понимания юридического процесса именно как судебной деятельности. И если, например, в Бюджетном кодексе РФ закреплено понятие бюджетного процесса, то это вовсе не означает единства бюджетного и, скажем, уголовного процесса. То, что бюджетный процесс назван «процессом», скорее является следствием лингвистической проблемы — многозначности термина «процесс», а вовсе не стремлением законодателя понимать юридический процесс в широком смысле. Прав в данном случае А.А. Демин, утверждающий, что «выполнение администрацией своих полномочий внесудебным путем — это не процессуальные отношения» [5, с. 5].

Сторонникам «управленческого» подхода противостоят представители «юрисдикци- онной» концепции, которые утверждают, что «российский административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная и правоохранительная деятельность органов исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях и иных органов и должностных лиц по применению административно-правовых санкций при разрешении индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений, не связанных с управленческим (служебным) подчинением» [11, с. 12]. Минусом подобного подхода является отсутствие единства мнений о содержании юрисдикционного административного процесса — одни исследователи отождествляют его только с производством по делам об административных правонарушениях, другие считают его необходимым признаком трехсторонний характер правоотношений, то есть наличие административно- правового спора, к которому можно, например, отнести обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Таким образом, в рамках «юрисдикционной» концепции также имеется узкое и широкое понимание административного процесса. Более корректными выглядят взгляды представителей «узкого» понимания административно- юрисдикционного процесса. Некоторые из них называют административно-юрисдикционный процесс административно-деликтным, определяя его как «урегулированную законом деятельность судей, органов, должностных лиц по возбуждению, расследованию и разрешению дел об административных правонарушениях, исполнению постановлений о наложении административных наказаний, направленную на предупреждение готовящихся, обнаружение и расследование совершенных правонарушений, на привлечение виновных лиц к установленной ответственности, порождающую правовые отношения между участниками такой деятельности» [8, с. 9]. Такой же точки зрения придерживается и немалое количество практикующих юристов, считающих, что право на существование в качестве административного процесса имеет единственный вид законодательно урегулированной процессуальной деятельности — производство по делам об административных правонарушениях. Данная позиция представляется обоснованной и с точки зрения рассмотрения некоторых общих признаков всех видов юридического процесса, поскольку и гражданский, и уголовный процесс по сути дела представляет собой законодательно установленный порядок привлечения к соответствующему виду юридической ответственности. Им должен соответствовать и третий вид юридического процесса — нормативно закрепленный порядок привлечения к административной ответственности. Но, с другой стороны, и гражданский, и уголовный процесс является по своей природе деятельностью судебных органов, чего нельзя сказать об административно-деликтном процессе, поскольку органами административной юрисдикции являются не только суды, но и уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица, а также административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Не соответствует системе гражданского и уголовного процесса и правовое закрепление процессуальных норм административно-деликтного процесса, поскольку КоАП РФ содержит как материальные нормы, закрепляющие задачи и принципы привлечения к административной ответственности, понятие административного правонарушения, составы административных правонарушений, так и процессуальные нормы, определяющие порядок производства по делам об административных правонарушениях. Многими учеными предлагается усовершенствовать законодательство в данной сфере путем принятия раздельных кодексов, один из которых будет содержать материальные нормы об административной ответственности, а другой — нормативно закреплять порядок производства по делам об административных правонарушениях [6, с. 15-16; 7, с. 26-29; 10, с. 27-30]. Последний сторонники данного подхода склонны называть административно-процессуальным кодексом.

Несмотря на весомость данной аргументации, наиболее плодотворной здесь представляется юстиционная концепция административного процесса.
Один из наиболее авторитетных представителей «юстиционного» подхода к пониманию административного процесса Ю.Н. Старилов подразделяет деятельность органов исполнительной власти на два вида — управленческий процесс и административный процесс. Административный процесс отождествляется с административной юстицией — «системой судебных (или квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы» [16, с. 39]. Таким образом, Ю.Н. Старилов придерживается узкого понимания административной юстиции, отождествляя ее исключительно с судопроизводством и не включая в данное понятие внесудебный (административный) порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти. Точка зрения ученого представляется весьма перспективной в плане развития административно-процессуального законодательства, поскольку в настоящее время институт административной юстиции, которая является важнейшей формой судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, развит недостаточно. Оспаривание нормативных актов, действий и решений органов исполнительной власти осуществляется в судебном порядке, но судопроизводство ведется как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах и, соответственно, регулируется нормами ГПК РФ и АПК РФ. Между тем дела, вытекающие из публичных правоотношений, имеют свою специфику и должны рассматриваться в порядке и на основании правовых норм, закрепленных в отдельном процессуальном акте — Кодексе административного судопроизводства. Ю.Н. Старилов не отрицает необходимости совершенствования правового регулирования порядка осуществления той деятельности органов исполнительной власти, которую представители «управленческого» подхода включают в содержание административного процесса. Но вместо создания единого административно-процессуального кодекса он предлагает принять несколько отдельных нормативно-правовых актов: федерального закона о правовых актах управления, об административных процедурах и т. д. [17, с. 114].

Некоторые ученые-административисты придерживаются прямо противоположной точки зрения, не включая понятие административной юстиции в содержание административно- процессуальной деятельности, отождествляя с нею преимущественно управленческую деятельность позитивного характера [12, с. 95]. Другие авторы считают понятие административного судопроизводства более широким, чем понятие административной юстиции, связывая с административным судопроизводством наличие административного спора. Под административными спорами они обычно понимают «не только дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, но и дела об оспаривании нормативных правовых актов, дела об административных правонарушениях, а также дела о взыскании обязательных платежей и санкций» [2]. Однако представляется нецелесообразным включать в юстиционное понимание административного процесса, например, оспаривание решений по делам об административных правонарушениях, поскольку это будет противоречить целям административно-юстиционного процесса.
Многие представители науки административного права считают, во-первых, что понятия административной юстиции и административного судопроизводства являются идентичными, а во-вторых, что именно административная юстиция и составляет содержание административного процесса. «…Административный процесс, как и прежде, должен быть судебным. То есть понятие административного процесса должно быть связано с административным судопроизводством и с административной юстицией», — отмечает В.Е. Севрюгин [14, с. 42]. Именно такая точка зрения представляется наиболее верной.

Если вернуться к пониманию административного процесса, то, скорее всего, принципиальной проблемой в определении сущности и содержания административного процесса является сам термин «административный». С одной стороны, он воспринимается как синоним термина «управленческий», что и служит основой для выделения управленческого административного процесса как нормативно закрепленного порядка любого вида деятельности органов исполнительной власти при разрешении индивидуально-конкретных дел, как связанных, так и не связанных с наличием административно-правового спора. С другой стороны, слово «административный» является составным элементом понятия «административная ответственность», хотя данный институт может существенно и не затрагивать деятельность органов исполнительной власти как таковых. Сам термин сложился исторически и нашел закрепление в современном законодательстве. Именно терминология является одной из причин возникновения «узкого» понимания административного процесса — если ответственность «административная», значит, порядок привлечения к данному виду ответственности и составляет содержание административного процесса. Но здесь важен концептуальный подход к пониманию системы административного права и сущности административно-правовых отношений. Если основным субъектом административно-правовых отношений является орган исполнительной власти, то говорить о производстве по делам об административных правонарушениях как об административно-процессуальной деятельности нецелесообразно, поскольку она затрагивает достаточно узкую сферу управленческих отношений. На наш взгляд, для определения понятия административного процесса важны не полномочия определенных органов исполнительной власти по привлечению к административной ответственности иных субъектов административно-правовых отношений, а возможность привлечения к ответственности самих органов исполнительной власти в случае нарушения ими требований российского законодательства. Целью любого судебного юридического процесса в РФ в конечном счете является обеспечение режима законности и защита прав граждан и иных субъектов права. В рамках юридического процесса реализуются охранительные отношения, поэтому необходим механизм обеспечения законности деятельности органов исполнительной власти при осуществлении ими функций государственного управления. Таким механизмом является судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти — административная юстиция. Позитивная же деятельность органов исполнительной власти регулируется управленческими или административными процедурами.

Таким образом, если проанализировать все вышеприведенные подходы к пониманию административного процесса, то с точки зрения его целостности, единства, перспектив развития, места в системе процессуального законодательства наиболее верной представляется точка зрения сторонников юсти- ционного подхода. Понимание административного процесса как вида судебной деятельности органично вписывается в систему других судебных процессов — гражданского, арбитражного, уголовного. Причем его содержанием должен быть не порядок привлечения к административной ответственности, а именно судебная защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий органов государственной администрации.
Институт административной юстиции существует в Российской Федерации в настоящее время, однако он нуждается в кардинальном реформировании. Вопрос о совершенствовании института административной юстиции базируется на решении двух проблем. К первой относится правовое регулирование, которое должно базироваться на Кодексе административного судопроизводства. Проект Кодекса существует уже около десяти лет, однако до сих пор не принят. Представители юридической науки отмечают ряд недостатков данного проекта, коллизии некоторых норм в КоАП РФ, АПК РФ, но эти недостатки вполне устранимы. Вторая проблема заключается в том, какой орган должен рассматривать дела в рамках административной юстиции. Европейский опыт показывает, что существует несколько моделей административной юстиции. В Российской Федерации проектом КАС предусмотрено создание административных судов в рамках системы судов общей юрисдикции, но многие ученые-административисты, а также члены судейского сообщества считают, что необходимо создание самостоятельных административных судов. Однако принятие закона о поправках к Конституции РФ, касающегося реформирования судебной системы и объединения системы судов общей юрисдикции и арбитражных судов, задает тенденцию, которая устраняет возможность создания самостоятельной системы административных судов. В то же время последующее неизбежное изменение Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» предоставляет возможность начать формирование административной юстиции в рамках новой российской судебной системы.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алехин, А. Н. Административный процесс как разновидность юридического процесса / А. Н. Алехин // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2007. — № 1. — С. 113-121.
2. Андреева, Т. К. Административная юстиция в России как система разрешения споров в арбитражном судопроизводстве / Т. К. Андреева // Российский судья. — 2012. — № 12. — С. 9-12.
3. Бахрах, Д. Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации / Д. Н. Бахрах // Административное право и процесс. — 2009. — № 3. — С. 2-6.
4. Гречкина, О. В. Административный процесс в Российской Федерации / О. В. Гречкина, В. И. Майоров. — Челябинск : Изд-во ЮУрГУ 2008. — 186 с.
5. Демин, А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации / А. А. Демин // Государство и право. — 2000. — № 1. — С. 5-12.
6. Зырянов, С. М. Новая кодификация административно-процессуальных норм становится реальной / С. М. Зырянов // Вестник Евразийской академии административных наук. — 2009. — № 1 (16). — С. 13-16.
7. Костенников, М. В. К вопросу о кодификации норм административного права России / М. В. Ко- стенников, А. В. Куракин // Государство и право. — 2002. — № 4. — С. 19-29.
8. Круглов, В. А. Административно-деликтный процесс / В. А. Круглов, Л. Л. Попов. — М. : Изд-во деловой и учеб. лит., 2005. — 336 с.
9. Лазарев, И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Лазарев Игорь Михайлович. — М., 2002. — 20 с.
10. Масленников, М. Я. Пояснительная записка к проекту Российского административно-процессуального кодекса / М. Я. Масленников // Административное право и процесс. — 2008. — № 6. — С. 27-30.
11. Масленников, М. Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы / М. Я. Масленников // Административное право и процесс. — 2008. — №2. — С. 10-13.
12. Николаева, Л. А. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции / Л. А. Николаева, А. К. Соловьева. — СПб. : Юрид. центр Пресс, 2004. — 332 с.
13. Панова, И. В. Административно-процессуальное право России / И. В. Панова. — 3-е изд., пересм. — М. : Норма : Инфра-М, 2012. — 336 с.
14. Севрюгин, В. Е. От административной ответственности к административному судопроизводству / В. Е. Севрюгин // Административное право и процесс. — 2006. — № 1. — С. 41-43.
15. Сорокин, В. Д. Административно-процессуальное право / В. Д. Сорокин. — 2-е изд., перераб. и доп. — СПб. : Юрид. центр Пресс, 2008. — 571 с.
16. Старилов, Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю. Н. Старилов. — М. : Норма-Инфра-М, 2001. — 304 с.
17. Старилов, Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству / Ю. Н. Старилов. — Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. — 144 с.

Вестник Волгоградского Государственного университета. Серия 5. Юриспруденция. 2014. № 1 (22)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code