Статья 26. Лабораторные исследования в области карантина растений

Комментарий к статье 26 ФЗ «О карантине растений»

 

  1. Лабораторные исследования призваны выявить и классифицировать заражения или засорения растений, а соответственно, результаты таких исследований являются основанием для установления карантина и выбора мер борьбы с вредителями или болезнями растений. Проведение лабораторных исследований требует привлечения специалистов, обладающих знаниями и навыками в соответствующей области исследований. Указанное требование в значительной степени ограничивает круг субъектов, которые могут осуществлять указанные виды деятельности. Такое ограничение дополняется и специальными ограничениями Закона, устанавливающего в качестве обязательного требования наличие аккредитации в соответствующей сфере.

Субъектный состав лиц, осуществляющих лабораторные исследования, включает в себя юридические лица и индивидуальных предпринимателей, тем самым данный вид деятельности можно отнести к числу коммерческой (предпринимательской). Результаты лабораторных исследований будут легитимными только в том случае, если они проведены лицом, обладающим правосубъектностью. Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей правосубъектность во всех ее проявлениях возникает одновременно, она связана с моментом государственной регистрации, включения сведений о субъекте в Единый государственный реестр юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

Факт государственной регистрации свидетельствует лишь о том, что субъект де-юре вправе осуществлять те виды деятельности, которые отражены в его уставе и внесены в реестр. Однако реализация такой деятельности на практике зависит от соблюдения дополнительных требований, установленных Законом, в частности, наличия аккредитации на право проведения лабораторных исследований в области карантина растений. Порядок аккредитации регламентируется Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными актами. Следует заметить, что национальная система аккредитации в настоящее время в полной мере не сформирована, в связи с чем требования об аккредитации субъектов на проведение лабораторных исследований применяются с учетом особенностей переходного периода. В течение такого периода также лабораторные исследования могут проводить и ранее аккредитованные лаборатории до момента истечения срока действия их аккредитации. Правила и порядок аккредитации на проведение лабораторных исследований в области карантина растений определяются специально уполномоченным в этой сфере органом — Росаккредитацией.

  1. Перечень необходимых и подлежащих проведению лабораторных исследований определяется применительно к отдельным видам подкарантинной продукции. Формирование указанного перечня отнесено к компетенции Правительства РФ. Однако его разработка может быть произведена лишь специально уполномоченным в области карантина растений органом (см. проект Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня лабораторных исследований в области карантина растений» (ID: 00/03-17754/08-14/2-4-3): URL: http://regulation.gov.ru/project/17754.html).
  2. Проведение лабораторных исследований в области карантина растений обусловлено наличием обстоятельств, указывающих на их необходимость. Таким образом, проведение исследований не является обязательным в отношении всех видов растений и продукции. Они являются обязательными в отношении подкарантинных растений в случаях, регламентированных Законом. Следует заметить, что данный перечень является открытым и может трактоваться расширительно. Открытый характер перечня случаев обязательности лабораторных исследований свидетельствует о предоставлении специально уполномоченному органу правомочий в части определения их необходимости в иных случаях. Определяющим критерием отнесения той или иной ситуации к числу иных случаев является необходимость обеспечения карантина растений, которая также оценивается указанным органом.

Проведение лабораторных исследований в тех или иных случаях может носить систематический или разовый характер. К числу разовых исследований относятся те, которые проводятся в случае:

— установления соответствия состояния подкарантинной продукции карантинным фитосанитарным требованиям. В установлении соответствия возникает потребность лишь в случае выявления заражения или засорения продукции либо при наличии оснований считать продукцию угрожающей жизни и здоровью населения и иным жизненно важным интересам;

— выдача фитосанитарного сертификата предусмотрена только для экспортируемой растительной продукции. Оформляется такой сертификат только в отношении вывозимой из страны продукции. В отношении каждой партии продукции сертификат оформляется единожды — при вывозе ее с территории страны-производителя;

— выдача карантинного сертификата при перемещении продукции растительного происхождения по территории РФ с пересечением границ ее субъектов. Оформление сертификата также носит разовый характер, поскольку предусмотрено лишь на случай пересечения границы субъекта РФ и предоставляет возможность перемещения продукции по территории РФ. Факт выдачи карантинного сертификата свидетельствует о соответствии перевозимого товара установленным требованиям и не требует его дублирования при каждом пересечении границ субъектов РФ;

— частным случаем проведения лабораторных исследований разового характера является перемещение товаров по территории РФ и вывоз ее из зон, свободных от карантинных объектов. Указанное перемещение товаров свидетельствует о необходимости оформления карантинного сертификата, что само по себе свидетельствует о проведении необходимых исследований в части обеспечения безопасности транспортируемой продукции. Таким образом, определяющим критерием проведения исследований в данном случае является пересечение границ зон, свободных от карантинных объектов. Необходимость проведения исследований обусловлено фактом пересечения границы указанной зоны.

Во всех иных случаях проведение лабораторных исследований носит систематический характер, который обусловлен необходимостью регулярного обновления сведений о карантинном фитосанитарном состоянии территории РФ. Систематическое проведение лабораторных исследований предусмотрено в случае:

— мониторинга карантинного фитосанитарного состояния территории РФ. Одним из основных свойств мониторинга (наблюдения) является его постоянство, поскольку именно регулярный характер наблюдения за состоянием территории позволяет не только своевременно выявить, но и устранить угрозы со стороны подкарантинной продукции. Одной из составляющих мониторинга территории выступают лабораторные исследования, которые позволяют получить объективные данные о наличии (отсутствии) угроз, а также по выбору наиболее адекватных способов локализации таких угроз и ликвидации их последствий;

— проведения карантинного фитосанитарного обследования территории РФ. Обследование может носить плановый и внеплановый характер. Плановое обследование реализуется уполномоченным субъектом в соответствии с утвержденным им графиком и направлено на оценку общего уровня фитосанитарного состояния подконтрольной территории. Внеплановое обследование обусловлено наличием у уполномоченного субъекта информации о потенциальной угрозе карантинному фитосанитарному состоянию территории, а также выявлением зараженной или засоренной продукции на отдельных участках территории. Само обследование обусловлено необходимостью проведения лабораторных исследований, поскольку только их результаты позволяют получить необходимую информацию. Следует заметить, что лабораторные исследования выступают лишь в качестве одного из этапов обследования. Обследование же, в свою очередь, представляет собой комплекс мероприятий, который позволяет оценить уровень безопасности, а также карантинного фитосанитарного состояния обследуемой территории;

— проведения научных исследований, которое, как правило, строится на основе данных, полученных в результате лабораторных исследований. Лабораторные данные выступают основой для выводов в рамках научной работы. Наиболее ценны в таком случае результаты исследований, носящие систематический характер, поскольку позволяют показать динамику развития результатов на протяжении определенного периода времени, а также изменения, происходящие с объектом исследований под воздействием различных факторов.

Следует заметить, что проведение обязательных лабораторных исследований, перечень которых регламентирован Законом, разграничивается в части субъектов, уполномоченных на их проведение. При этом нормы комментируемой статьи регламентируют лишь компетенцию аккредитованных организаций, предоставляя им возможность проведения исследований при установлении соответствия состояния территории РФ, мониторинга территории, а также выдачи фитосанитарных сертификатов. Иные случаи обязательного проведения лабораторных исследований исключены из юрисдикции аккредитованных субъектов. Однако данный факт не означает, что в настоящее время такие исследования не проводятся или становятся необязательными. Указанную правовую норму следует рассматривать в комплексе с предписаниями ст. 34 Закона, вводящей переходный период в отношении отдельных правовых норм и их частей. В этой связи полномочия по проведению обязательных лабораторных исследований разделяются между аккредитованными организациями и Россельхознадзором. В части, не отнесенной к компетенции аккредитованных субъектов, полномочия по проведению исследований реализует Россельхознадзор. При этом следует учитывать, что переходный период носит временный характер и реализуется до 1 января 2018 года. По истечении указанного периода полномочия по проведению обязательных лабораторных исследований во всех случаях переходят в компетенцию аккредитованных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Россельхознадзор в этой части утрачивает свои полномочия.

  1. Закон предусматривает специальный порядок финансирования мероприятий по обеспечению карантинного фитосанитарного состояния территории РФ. Поскольку в данном случае речь идет об обеспечении безопасности территории государства в целом или отдельных его частей, то в первую очередь именно государство заинтересовано в обеспечении фитосанитарного режима территории, а соответственно, именно Российская Федерация берет на себя бремя расходов по проведению ряда мероприятий:

— мониторинг состояния территории РФ;

— проведение проверок;

— лабораторные исследования.

Средства на проведение указанных мероприятий составляют расходные обязательства федерального бюджета и распределяются Россельхознадзором в пределах выделенных ему средств. На Россельхознадзор возложены функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию возложенных на него функций. Указанные расходы подлежат определению в рамках Федерального закона о федеральном бюджете на 2015 год. Однако следует учитывать, что в условиях формирования дефицитного бюджета, несмотря на включение расходных обязательств в бюджет, их выделение зависит от состояния экономики России в указанный период. В настоящее время ряд расходных обязательств федерального бюджета претерпел значительные сокращения. Следует заметить, что бюджетные средства выделяются Россельхознадзору, который с учетом их целевого характера определяет совокупность средств, направляемых на обеспечение мероприятий в области карантина растений.

Наряду с бюджетным финансированием проведение мероприятий в области карантина растений может обеспечиваться средствами собственника подкарантинной продукции. Причем привлечение таких средств является приоритетным в отношении лабораторных исследований, поскольку данный порядок финансирования подлежит применению во всех случаях, кроме случаев проведения мероприятий за счет средств федерального бюджета. Следует заметить, что привлечение средств собственника продукции допускается только на проведение лабораторных исследований качества такой продукции. Иные мероприятия в области карантина растений выступают в качестве бюджетного обязательства РФ. Объем собственных средств определяется применительно к перечню необходимых исследований, объему партии продукции и иным критериям, определяющим порядок их проведения и стоимость. Собственник продукции обязан оплатить такие исследования в полном объеме, определенном аккредитованным субъектом. При этом собственнику предоставлена возможность выбора аккредитованной организации или индивидуального предпринимателя, который управомочен на проведение соответствующих видов исследований, в том числе и с учетом ценовой политики в данном сегменте.

  1. Результат проведения лабораторных исследований отражается в заключении о карантинном фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции. Заключение признается легитимным, если оно облечено в документарную форму. При этом Закон устанавливает в отношении такого заключения специальные требования — оно может быть изготовлено исключительно с использованием программных средств единой федеральной государственной информационной системы учета лабораторных исследований в области карантина растений. До момента принятия комментируемого Закона указанная система не формировалась, в связи с чем практическое соблюдение указанных требований к подготовке заключения носит условный характер в течение периода введения Закона в действие. Положения Закона, связанные с применение информационных систем, подлежат применению с 1 января 2018 г. До указанного момента заключения могут быть изготовлены в письменной форме на бумажном носителе с учетом всех требований, предъявляемых действующим законодательством к его содержанию.

Заключение включает в себя несколько структурных частей: вводная, описательная, резолютивная. Вводная часть заключения отражает наименование эксперта, проводившего исследования, сведения о его аккредитации, а также информацию о заказчике исследования и структуре самого исследования, в том числе и содержание партии продукции растительного происхождения. Описательная часть заключения отражает исходные данные о проверяемой партии продукции, а также результаты проведенного экспертом исследования. Результаты исследований определяются применительно к каждому из них. Резолютивная часть отражает выводы эксперта в отношении проверенной им партии продукции, о ее соответствии фитосанитарным требованиям и отсутствии потенциальной угрозы со стороны такой продукции. Выводы эксперта должны быть обоснованными (базироваться на результатах лабораторных исследований), логичными, законными.

Легитимность заключению придает подпись и печать эксперта. При этом Закон требует лишь наличия подписи эксперта, составившего заключение. Однако поскольку аккредитацию могут получить юридические лица или индивидуальные предпринимателя, то наряду с подписью эксперта заключение должно содержать и печать соответствующего юридического лица, сотрудником которого является эксперт, либо печать эксперта — индивидуального предпринимателя.

Условием легитимности обозначенного заключения выступает также факт получения копии заключения Россельхознадзором. Подобное условие вытекает из существа функций Россельхознадзора в сфере проведения отдельных лабораторных исследований, а также контрольно-надзорной деятельности в области карантина растений. Данное условие носит временный характер, и его императивность реализуется в течение всего периода осуществления им деятельности по проведению лабораторных исследований. С 1 января 2018 г. Россельхознадзор утрачивает полномочия по проведению таких исследований, а также полномочия в части истребования копии заключения эксперта. Эксперты тем самым приобретают полную самостоятельность, которая сопряжена с повышенной ответственностью для них в части достоверности и обоснованности изложенных в заключении выводов.

По истечении установленного Законом переходного периода, т.е. с 1 января 2018 г., подготовка заключения осуществляется как в электронной форме, так и в форме документа на бумажном носителе, но с использованием средств государственной информационной системы. При этом обязательным является использование средств информационной системы независимо от формы заключения: его подготовка обязательно производится в электронной форме.

Поскольку целью проведения лабораторных исследований является установление факта соответствия продукции растительного происхождения требованиям действующего законодательства или подтверждение факта заражения (засорения) такой продукции, то в первую очередь о результатах исследований должны быть уведомлены заявители — собственники продукции. Уведомление производится посредством передачи заявителю экземпляра заключения эксперта с его подписью и печатью. Уведомление может быть реализовано любым доступным способом:

— передачей заявителю непосредственно в месте расположения эксперта при наличии возможности личного контакта заявителя с экспертом;

— направлением электронного документа с использованием средств информационной системы. Заключение в данном случае подписывается электронной подписью эксперта;

— почтовым отправлением в случае удаления места нахождения эксперта от места расположения заявителя. При этом эксперт должен направить заключение таким способом, который позволит ему подтвердить факт надлежащего исполнения возложенной на него обязанности;

— иными способами, не противоречащими действующему законодательству, — конкретный способ исполнения обязанности уведомления заявителя эксперт определяет самостоятельно с учетом всех обстоятельств дела, например, направить курьером, транспортной организацией и т.п.

  1. Деятельность по проведению лабораторных исследований в области карантина растений является подконтрольной со стороны государства. При этом следует учитывать, что контрольные полномочия в данной сфере реализуются одновременно двумя федеральными органами государственной власти — Россельхознадзором и Росаккредитацией. Пределы деятельности каждого из указанных органов определяются в соответствии с их предметной компетенцией, регламентированной положением о данном органе.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 октября 2011 г. N 845 «О Федеральной службе по аккредитации» Росаккредитация осуществляет проведение аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации, а также федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц, в том числе в области карантина растений, с момента представления ими документов на аккредитацию и до истечения ее срока.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 «Об утверждении Положения о Россельхознадзоре» Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере карантина и защиты растений.

Таким образом, каждый из указанных органов осуществляет контрольно-надзорную деятельность в рамках предоставленных ему полномочий и сферы его предметной компетенции.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code