Статья 5. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области карантина растений

Комментарий к статье 5 ФЗ «О карантине растений»

 

  1. Обеспечение защиты растений и продуктов растительного происхождения от вредного воздействия осуществляется при непосредственном участии государства в данном процессе. Свои функции государство реализует через свои органы. Применительно к рассматриваемой сфере в качестве специально уполномоченного органа, обозначенного в комментируемой статье, выступает Россельхознадзор РФ — орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере карантина и защиты растений.

Особенностью правового статуса Россельхознадзора является наделение его исключительной компетенцией по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Одним из основных направлений деятельности Россельхознадзора выступает организация и осуществление карантинного фитосанитарного контроля (надзора). Анализ положений комментируемой нормы свидетельствует о том, что в данном случае два сходных понятия «контроль» и «надзор» отождествляются и рассматриваются как единый комплекс действий, направленных на проверку соблюдения требований санитарного законодательства и норм комментируемого Закона. Данный вид деятельности представляет собой одну из специфических функций управления, т.е. может быть реализован уполномоченными на то органами государственной власти. Следует заметить, что основанием контроля выступает наблюдение за соблюдением норм комментируемого Закона, а также иных нормативных актов в области карантина растений. Результатом проведения наблюдения выступает анализ полученных данных, который рассматривается Законом как анализ фитосанитарного риска. Таким образом, риск рассматривается в узком смысле, применительно к степени опасности воздействия вредных организмов на растения и продукты растительного происхождения, что и составляет сущность предметной компетенции Россельхознадзора.

Анализ фитосанитарного риска ориентирован на своевременное выявление организма, подлежащего карантину в целях избегания его воздействия на растения и растительные продукты, а также предупреждение распространения данного вредоносного объекта методами и способами, регламентированными комментируемым Законом и принятыми во исполнение его норм подзаконными актами.

Последствием анализа финансового риска является обследование растений на соответствующей территории, а также установление фитосанитарного состояния территории РФ в случае выявления риска. Обследование должно носить систематический характер, особенно в областях повышенного риска, что способствует своевременному выявлению и устранению угроз безопасности растений и производимых из них продуктов. Материалы обследований формируют соответствующие справочники и атласы, что позволяет сформировать унифицированные способы борьбы с выявленными вредителями, а также получить необходимые характеристики такого вредителя для определения методов борьбы с ним. В случае выявления при обследовании заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами уполномоченное на обследование должностное лицо отбирает образцы выявленных вредителей, пораженных ими растений (при наличии признаков заболевания), сорняков или их семян. Отобранные образцы подвергаются экспертизе, по результатам которой в случае выявления очагов заражения вводится специальный санитарный режим на соответствующей территории с разработкой комплекса мер по локализации выявленного очага и устранению вредителей и привнесенных ими заболеваний.

Выявление очагов поражения растений свидетельствует о необходимости введения карантинного состояния на соответствующей территории в Порядке, определенном Приказом Минсельхоза России от 13 февраля 2008 г. N 43 «Об установлении и упразднении карантинной фитосанитарной зоны, установлении и отмене карантинного фитосанитарного режима, о наложении и снятии карантина». В зависимости от степени опасности могут устанавливаться различные карантинные зоны, а также специальные режимы, призванные обеспечить безопасность населения на соответствующей территории. Карантинные зоны — понятие более стабильное, поскольку их формирование обусловлено преимущественно местом выявления (обитания) вредителя. Карантинная зона действует вплоть до снятия соответствующего режима решением уполномоченного органа. В то же время такие территории подлежат регистрации как территории с повышенной опасностью заражения применительно к отдельным видам вредителей. Введение карантинной зоны на соответствующей территории предполагает одновременную реализацию специального фитосанитарного режима, направленного на локализацию очага и реализацию иных мер, способствующих недопущению распространения заражения на иные территории. Иные меры, способствующие достижению указанных целей, определены Законом в качестве отдельных функций уполномоченного органа — Россельхознадзора, например:

— организация и проведение лабораторных исследований вредителя и его воздействия на растение или продукт. Как правило, такие исследования способствуют выявлению сущности вредителя, специфики его воздействия на объект, что позволяет определить его наиболее уязвимые места и выработать эффективные способы борьбы с ним. Исследования представляют собой основу для последующей локализации и борьбы с вредителем;

— организация и проведение обеззараживания в целях уничтожения очага заражения и недопущения его распространения на иные объекты и иную территорию. В настоящее время наиболее распространенным способом обеззараживания выступает фумигация, т.е. уничтожение вредителей ядовитыми веществами или их парами. Однако данный метод сопряжен с угрозой жизни и здоровью человека и не является единственным. В этой связи эффективность фумигации не всегда сопоставима с последствиями ее реализация. Положения Закона ориентированы на выработку наиболее эффективных и безопасных мер борьбы с вредителями;

— иные необходимые меры, способствующие санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и территории. Перечень таких мер определяется уполномоченным органом с учетом специфики вредителя, степени его интенсивности в воздействии на подкарантинные объекты и иных факторов.

Россельхознадзор в рамках контрольно-надзорной деятельности реализует разрешительные функции посредством выдачи фитосанитарных сертификатов и лицензий на право выполнения работ по карантинному фитосанитарному обеззараживанию. Фитосанитарный сертификат представляет собой документ, оформленный в соответствии с требованиями международных стандартов (МСФМ). Сертификат призван подтверждать соответствие экспортируемой (импортируемой) продукции международного стандарта требованиям, предъявляемым к продукции в стране, в которую она вывозится, как правило, в государстве — производителе такой продукции. Наличие сертификата выступает гарантией соответствия и безопасности ввезенной продукции. Действие такой гарантии ограничивается сроками действия сертификата: с момента его выдачи до истечения срока действия данного документа. В России сертификация может быть обязательной или добровольной. Товары, подлежащие обязательной сертификации, определяются утвержденной Россельхознадзором номенклатурой продукции, которая подлежит карантинному государственному фитосанитарному контролю.

Лицензирование представляет собой вторую сторону разрешительной деятельности Россельхознадзора, которая связана с согласованием возможности осуществления конкретным субъектом (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) — соискателем лицензии — работ по карантинному фитосанитарному обеззараживанию. Получение лицензии требует предварительного направления в уполномоченный орган документов, подтверждающих соответствие соискателя лицензии требованиям, установленным для осуществления вида деятельности, на который истребуется разрешение. После проверки представленных документов Россельхознадзор принимает решение о выдаче лицензии и разрешении выполнения работ по обеззараживанию либо о возврате документов с отказом в выдаче лицензии в связи с несоответствием соискателя лицензии установленным к данной категории субъектов требованиям.

Следует заметить, что полномочия Россельхознадзора не ограничиваются лишь выдачей лицензий и их отзывом. Являясь специально уполномоченным органом, Россельхознадзор наделен компетенцией по разработке лицензионных требований на выполнение работ по обеззараживанию.

В качестве одной из мер обеспечения безопасности человека на территории РФ комментируемый Закон предусматривает возможность введения временных ограничений на ввоз отдельных видов продукции в отношении отдельных стран-производителей. В контексте Закона данная мера направлена на исключение возможности поставки зараженной или потенциально опасной продукции, способной повлечь за собой причинение вреда жизни или здоровью человека. Однако в ряде случаев указанная мера характеризуется и политическим оттенком (см. Указ Президента РФ от 06.08.2014 N 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 07.08.2014 N 778 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. N 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации»).

Следует отметить, что, к сожалению, в ведение запретов и временных ограничений на ввоз в Российскую Федерацию подкарантинной продукции — достаточно востребованная в последнее время функция Россельхознадзора. С одной стороны, радует факт надлежащего исполнения сотрудниками Россельхознадзора своих должностных обязанностей, которые не допускают на территорию нашей страны продукцию, не соответствующую карантинным фитосанитарным требованиям. С другой стороны, данный факт лишний раз подтверждает наличие угрозы импортной продукции как для жизни и здоровья населения, так и для окружающей среды, что, безусловно, требует принятия адекватных мер реагирования со стороны государства, в том числе в части решения вопросов по импортозамещению продукции, запрещенной или ограниченной к ввозу.

Так, например, в связи с систематическими нарушениями международных и российских фитосанитарных требований, в соответствии с п. 1а ст. VII МККЗР 1997 г. Россельхознадзор с 1 августа 2014 г. в качестве экстренной фитосанитарной меры ввел временные ограничения на ввоз следующей подкарантинной продукции из Республики Польша и происхождением из Республики Польша, ввозимой в Российскую Федерацию через третьи страны:

— яблоки, груши и айва свежие (код ТН ВЭД ТС 0808);

— абрикосы, вишня и черешня, персики, нектарины, сливы и терн свежие (код ТН ВЭД ТС 0809);

— капуста кочанная, капуста цветная, кольраби, капуста листовая и аналогичные съедобные овощи из рода Brassica, свежие или охлажденные (код ТН ВЭД ТС 0704);

— овощи прочие, свежие или охлажденные (код ТН ВЭД ТС 0709).

Введенные ограничения по коду ТН ВЭД ТС 0709 не распространяются на грибы свежие (см. указание Россельхознадзора от 30 июля 2014 г. N ФС-АС-3/13867) <9>.

———————————

<9> URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/download/attachment/17222/%D0%B2_%D0%A2%D0%A3_%D0%BF%D0%BE_%D0%9F%D0%BE%D0%BB%D1%8C%D1%88%D0%B5.pdf.

 

27 апреля 2015 г. должностными лицами Управления совместно с сотрудниками Псковской таможни и УГИБДД УМВД России по Псковской области на трассе Санкт-Петербург — Киев при проведении контрольно-надзорных мероприятий выявлены нарушения при ввозе двух партий картофеля продовольственного, происхождением из Республики Беларусь, на территорию Российской Федерации без сопровождения фитосанитарными сертификатами. Данные партии в нарушение указаний Россельхознадзора пересекли российско-белорусский участок границы через населенный пункт Байдаково. Владельцу груза выдано предписание о возврате картофеля продовольственного в количестве 7 тонн на сопредельную сторону. Груз в сопровождении дежурной группы УГИБДД УМВД России по Псковской области доставлен на ФКП «Долосцы» для оформления акта карантинного фитосанитарного надзора о запрещении ввоза <10>.

———————————

<10> URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/print/news/13396.html.

 

26 апреля 2015 г. по результатам проведения карантинного фитосанитарного контроля в ФКП д. Долосцы, Себежского района, Псковской области запрещен ввоз из Республики Беларусь 2 партий плодоовощной продукции (картофель продовольственный, огурцы свежие), общим количеством 7,3 т., следовавших на продовольственные рынки г. Санкт-Петербурга. Причиной запрета ввоза данных партий явилось несоблюдение требований Таможенного союза, а именно — отсутствие фитосанитарного сертификата Республики Беларусь, удостоверяющего фитосанитарное состояние подкарантинной продукции. Помимо этого, на упаковке продукции отсутствовала маркировка с информацией о наименовании продукции, стране происхождения, экспортере, что является нарушением п. 45 Приказа Минсельхоза России от 29 декабря 2010 г. N 456 «Правила обеспечения карантина растений при ввозе подкарантинной продукции на территорию Российской Федерации, а также при ее хранении, перевозке, транспортировке, переработке и использовании». Партии подкарантинной продукции возвращены на территорию Республики Беларусь <11>.

———————————

<11> URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/print/news/13386.html.

 

Нормотворческая функция Россельхознадзора реализуется в рамках разработки и принятия, в том числе совместно с иными уполномоченными органами:

— правил и методик проведения карантинного фитосанитарного обеззараживания, проведения лабораторных исследований в области карантина растений (см., например, Приказ Минсельхоз России от 22 марта 2012 г. N 194 «Об утверждении методик определения размеров платы и предельных размеров платы за оказание необходимых и обязательных услуг, предоставляемых федеральными государственными бюджетными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, находящимися в ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору»);

— критериев и условий, необходимых для проведения лабораторных исследований в области карантина растений.

Россельхознадзор наделен также рядом информационных полномочий, в частности, он осуществляет ведение федеральных государственных информационных систем выдачи и учета фитосанитарной документации, результатов лабораторных исследований в области карантина растений и лицензий на право выполнения работ по карантинному фитосанитарному обеззараживанию. В настоящее время Россельхознадзором совместно с Роскомнадзором вводится в действие федеральная государственная информационная система «Аргус-Фито» (ФГИС «Аргус-Фито»), призванная автоматизировать порядок оформления, учета фитосанитарной документации территориальными органами Россельхознадзора при осуществлении государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора), хранение и обработку фитосанитарной документации, ее выдачу и учет.

Эксплуатация «Аргус-Фито» <12> введена в рамках создания элементов и компонентов единой системы информационно-коммуникационного обеспечения деятельности Россельхознадзора в области фитосанитарного надзора, без изменения существующих нормативных сроков выдачи фитосанитарных документов.

———————————

<12> См. демо-версию: URL: http://demo-fitorf.fsvps.ru/.

 

При разработке «Аргус-Фито» учтены следующие факторы <13>:

———————————

<13> Что такое Аргус и зачем он? URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/news/1781.html.

 

— перечень объектов исследований, формирующий структуру системы;

— порядок оценки качества и безопасности продукции и объектов окружающей среды;

— формирование технического задания по каждому направлению деятельности. Задание должно включать в себя две основные части: исследовательскую и отчетную. Закономерным представляется передача составления задания в исследовательской части специализированной в данной сфере организации. Для отчетной части формирование задания наиболее рационально передать непосредственно тем субъектам, которым они представляются, т.е. для которых собственно и формируется данная часть информационного ресурса.

ФГИС «Аргус-Фито» применяется при проведении государственного карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Должностное лицо Россельхознадзора с помощью ФГИС «Аргус-Фито»:

— принимает электронные запросы должностных лиц таможенных органов о необходимости проведения карантинного фитосанитарного контроля, в том числе осмотра (досмотра) подкарантинной продукции в рамках ТКМВ;

— принимает решение о разрешении ввоза, запрете ввоза подкарантинной продукции и фиксирует результаты проведенного осмотра (досмотра);

— информирует должностных лиц таможенных органов о принятом решении по результатам осмотра (досмотра) подкарантинной продукции (см. об этом подробнее Приказ Россельхознадзора и ФТС России от 3 июля 2014 г. N 356/1281 «Об информационном взаимодействии Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной таможенной службы при осуществлении карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»).

Перечень полномочий Россельхознадзора носит открытый характер и может быть в значительной степени дополнен решениями федеральных органов исполнительной власти и конкретизирован в положении о Россельхознадзоре. Определяющим при регламентации полномочий Россельхознадзора является возможность надлежащего исполнения им своих обязанностей и достижение целей такой деятельности.

  1. Россельхознадзор характеризуется иерархической структурой, в рамках которой его полномочия реализуются как управлением, так и территориальными подразделениями, образуемыми в рамках субъектов РФ. В отдельных случаях одно территориальное управление может охватывать своей юрисдикцией несколько субъектов РФ, например, Управление Россельхознадзора по Брянской и Смоленской областям; Управление по городу Москве, Московской и Тульской областям (см. Приказ Минсельхоза России от 4 октября 2012 г. N 527 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору»).

Наряду с территориальными органами Россельхознадзора, его полномочия реализуются в рамках взаимодействия с уполномоченными и подведомственными ему организациями. Привлечение таких организаций допускается при соблюдении двух основных условий: наличие аккредитации и лицензии в соответствующей сфере деятельности. В данном случае речь может идти об организациях, получивших лицензии на выполнение работ по обеззараживанию продукции, и т.п. Аккредитация осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации». Субъекты, прошедшие аккредитацию, подлежат включению в реестр аккредитованных лиц и могут быть привлечены к выполнению тех видов работ, на которые распространяется их аккредитация.

Следует заметить, что в настоящее время аккредитованы лишь федеральные государственные бюджетные учреждения. Это предполагает наличие взаимосвязи, а в отдельных случаях и взаимозависимости указанных субъектов, поскольку они характеризуются единым источником финансирования их деятельности — федеральный бюджет.

Более подробно со структурой Россельхознадзора можно ознакомиться на его официальном сайте по адресу: URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/structure.

В рамках положений ч. 2 комментируемой статьи отдельное внимание хотелось бы остановить на деятельности федерального государственного учреждения «Всероссийский центр карантина растений» (ФГУ «ВНИИКР»), которое в системе подведомственных Россельхознадзору организаций занимает особое место. ФГУ «ВНИИКР» — это и центральная российская лаборатория по карантину растений, руководящая мощной сетью региональных филиалов и лабораторий, и научный центр международного значения.

В соответствии с письмом Россельхознадзора от 25 июля 2005 г. N 215 «О федеральном государственном учреждении «Всероссийский центр карантина растений» ФГУ «ВНИИКР» является референтным центром Россельхознадзора в области фитосанитарного надзора и обеспечивает решение следующих основных задач:

— разработку стратегии борьбы с вредителями растений, возбудителями болезней растений и сорными растениями (сорняками);

— организацию лабораторных, в том числе арбитражных, анализов и экспертиз в области карантина растений;

— организацию необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, установление фитосанитарного состояния подкарантинных объектов, а также проведение работ по их обеззараживанию.

Однако деятельность ФГУ «ВНИИКР» не ограничивается только указанными направлениями, на официальном сайте данного учреждения она детализирована более подробно: URL: http://vniikr.ru/ (см. также Приказ Россельхознадзора от 28 июля 2014 г. N 433, которым утвержден Ведомственный перечень государственных работ, выполняемых находящимися в ведении Россельхознадзора федеральными государственными бюджетными учреждениями в качестве основных видов деятельности).

В практическом отношении научный потенциал ФГУ «ВНИИКР» ежедневно реализуется в повседневной работе, обеспечивающей исполнение территориальными управлениями Россельхознадзора контрольно-надзорных функций, связанных с обеспечением карантинной фитосанитарной безопасности страны. Благодаря их труду ежегодно удается предотвращать завоз на территорию Российской Федерации десятков видов карантинных организмов, в том числе таких опасных, как капровый жук, западный (калифорнийский) цветочный трипс, средиземноморская плодовая муха, восточная плодожорка. Специалисты ФГУ «ВНИИКР» проводят мониторинг территории Российской Федерации с целью выявления карантинных вредных организмов. Ряд специалистов учреждения входят в состав экспертных групп Европейской и Средиземноморской организации по карантину и защите растений. Ведется активная работа по обмену опытом со специалистами зарубежных стран. Научные и методические разработки ученых ФГУ «ВНИИКР» широко используются не только в системе карантина растений России, но и в других странах мира. Результаты исследований ФГУ «ВНИИКР» используются Россельхознадзором в практической работе <14>.

———————————

<14> URL: http://vniikr.ru/today.

 

В целях проведения единой политики по стандартизации в области карантина и защиты растений Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 23 сентября 2009 г. N 3310 на базе ФГУ «ВНИИКР» создан технический комитет по стандартизации «Карантин и защита растений» <15>. Данным комитетом разработано более 80 стандартов организации, более 50 технических условий, 9 проектов межгосударственных стандартов (ГОСТ). ТК «Карантин и защита растений» также ведется работа по регистрации официальных переводов международных стандартов по фитосанитарным мерам Продовольственной и сельскохозяйственной организации Организации Объединенных Наций (ФАО ООН) и региональных стандартов по фитосанитарным мерам Европейской и Средиземноморской организации по защите и карантину растений (ЕОКЗР) <16>.

———————————

<15> См.: Положение о техническом комитете по стандартизации «Карантин и защита растений». URL: http://vniikr.ru/files/Doc/TK42/Pol_TK42.pdf.

<16> URL: http://vniikr.ru/techn/sozdanie.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code