Статья 3. Правовое регулирование в области карантина растений

Комментарий к статье 3 ФЗ «О карантине растений»

 

  1. Система законодательства о карантине растений призвана обеспечить правовое регулирование общественных отношений в данной сфере, а также распределение бремени регулирования между отдельными нормативными актами, входящими в данную систему. При этом правовое регулирование в области карантина растений обеспечивается посредством применения нормативных актов как общего, так и специального характера.

Система законодательства о карантине растений носит традиционный для российского законодательства иерархический характер. Возглавляет «пирамиду» нормативных актов, призванных обеспечить карантин растений, Конституция РФ.

В Конституции РФ нет норм, которые бы напрямую устанавливали правоотношения по действию и применению режима карантина растений. Однако есть ряд статей, которые опосредованно регулируют данные правоотношения, создают для них правовую основу. Так, согласно ст. ст. 41 и 42 Конституции РФ в нашей стране граждане имеют право на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду. При этом и охрана здоровья граждан, и создание благоприятной окружающей природной среды — обязанность государства (см. также ст. 2 Конституции РФ). Таким образом, именно государство посредством управляющего административно-властного воздействия своих органов должно обеспечивать охрану здоровья граждан и их право на благоприятную окружающую среду. В этой связи обеспечение необходимых мер защиты от воздействия растений, в том числе их карантина, обусловлено исключением возможности негативного воздействия на здоровье человека, нарушения нормальных условий его жизнедеятельности, сохранения репродуктивной и иных функций человеческого организма.

Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, что также указывает на необходимость нормативного урегулирования порядка использования отдельных видов растений, а в случае необходимости и обеспечения их карантина.

  1. Одной из целей принятия комментируемого Закона явилась необходимость гармонизации законодательства РФ в области карантина растений с нормами международного права. В силу ч. 1 комментируемой статьи непосредственному применению при урегулировании отношений, составляющих предмет правового регулирования комментируемого Закона, подлежат международные договоры Российской Федерации. При этом, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены комментируемым Законом, применяются правила международного договора Российской Федерации (см. ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и ч. 3 комментируемой статьи).

Здесь следует учесть, что перед внутригосударственными законодательными нормами приоритетом обладают те международные договоры РФ, которые в соответствии с установленным законодательством порядком ратифицированы и опубликованы. Именно ратификация придает международному договору РФ юридическую силу федерального закона и наделяет его свойствами приоритета по отношению к другим законам. Нератифицированные международные (межгосударственные, межправительственные, межведомственные) договоры не обладают иерархическим приоритетом в случае возникновения коллизии между положениями закона и положениями вышеупомянутых договоров.

Международный договор РФ, устанавливающий иные по сравнению с национальными нормами правила, не отменяет действия последних. Его преимущественная сила может проявляться только на стадии правоприменения. Несоответствие норм внутригосударственного закона и международного договора РФ не ведет к автоматической отмене или неприменимости этого закона. В силу ч. 6 ст. 125 Конституции РФ приоритет международных договоров РФ не может быть исключительным, поскольку международные договоры РФ, не соответствующие Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению.

Для практической реализации указанных норм следует учитывать и тот факт, что устанавливаемые международным договором РФ правила подлежат применению в случаях, если:

— Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила свое согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ст. 6 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»;

— международный договор вступил в силу для Российской Федерации.

Такое положение целенаправленно закреплено в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». При этом судебными органами РФ при осуществлении правосудия принимаются во внимание не только соответствующие международные договоры РФ, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, ставшие частью правовой системы Российской Федерации в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. В данном отношении можно привести следующие примеры.

В международном сообществе правовое регулирование в сфере карантина и защиты растений обеспечивается прежде всего МККЗР 1997 г., основной целью которой является формирование совокупности мер, направленных на борьбу с вредными организмами, поражающими растения и растительные продукты, предотвращая тем самым распространение вредителей. Зачастую воздействие вредителей носит транснациональный характер, т.е. не может быть предотвращено мерами, принимаемыми одним государством. В большинстве своем эффективность реализуемых мер зависит от комплексного подхода к ее реализации, в том числе и в рамках мирового сообщества.

Международная нормотворческая деятельность в рассматриваемой сфере достаточно обширна и реализуется в большом количестве актов, к числу которых следует отнести:

— Конвенцию о создании Европейской и Средиземноморской организации по карантину и защите растений (Париж, 18 апреля 1951 г.);

— Соглашение о сотрудничестве в области карантина и защиты растений от вредителей и болезней (София, 14 декабря 1959 г.);

— Декларацию по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.);

— Конвенцию о биологическом разнообразии, Рио-де-Жанейро (5 июня 1992 г.);

— Соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер (Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.).

Среди двусторонних соглашений, заключенных Россией с другими государствами в области карантина растений, следует отметить:

— Конвенцию между Правительством РФ и Правительством Румынии о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Бухарест, 3 мая 1997 г.);

— Конвенцию между Правительством РФ и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (София, 19 мая 1995 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о сотрудничестве в области карантина растений (Москва, 7 июня 2011 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Южно-Африканской Республики о сотрудничестве в области карантина растений (Москва, 5 августа 2010 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Турецкой Республики о сотрудничестве в области карантина растений (Москва, 13 января 2010 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области карантина растений (Касабланка, 7 сентября 2006 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Македонии о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Москва, 16 октября 2003 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Бразилии о сотрудничестве в области карантина растений (Москва, 22 июня 2000 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Аргентинской Республики о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Москва, 26 июня 1998 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Индии о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Москва, 25 марта 1997 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Туркменистана о сотрудничестве в области карантина растений (Москва, 18 мая 1995 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Москва, 13 декабря 1993 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Словацкой Республики о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Братислава, 30 ноября 1993 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Монголии о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Москва, 11 ноября 1993 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Исламской Республики Иран о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Москва, 3 марта 2004 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Москва, 11 сентября 2000 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Правительством Корейской Народно-Демократической Республики о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Москва, 14 октября 1997 г.);

— Соглашение между Правительством РФ и Союзным Правительством Союзной Республики Югославии о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Белград, 31 октября 1996 г.);

— Соглашение между Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Польши в области карантина и защиты растений (Варшава, 5 мая 1994 г.);

— Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области карантина и защиты растений (Париж, 11 марта 1987 г.).

Наряду с указанными актами ряд международных документов разрабатывается и утверждается в рамках образованных международных союзов, т.е. распространяет свое действие лишь на государства, являющиеся их участниками. Здесь можно отметить, например, Соглашение о сотрудничестве в области карантина растений (Москва, 13 ноября 1992 г.), которым договаривающиеся Стороны (государства — участники Содружества Независимых Государств (СНГ)) закрепили, что будут проводить необходимые мероприятия по карантинной проверке семян, посадочного материала, растений и растительной продукции, в дальнейшем именуемых подкарантинным грузом, при импорте, экспорте и транзите через пограничные пункты по карантину растений на внешней границе договаривающихся Сторон в соответствии с перечнем карантинных вредителей, болезней растений и сорняков.

Согласно положениям ч. 2 комментируемой статьи в области карантина растений применяются не только международные договоры Российской Федерации, но и международные стандарты по фитосанитарным мерам (МСФМ) <3>, которые призваны определить совокупность принципов обеспечения безопасности человека, его здоровья, а также растений и производимых из них растительных продуктов от воздействия вредных организмов. Международный статус таких принципов свидетельствует о том, что они являются обязательными для мирового сообщества. Более того, именно требованиями указанных стандартов должны руководствоваться законодатели при формировании национальных фитосанитарных правил. Так, в частности, можно отметить следующие МСФМ:

———————————

<3> См.: перечень международных стандартов по фитосанитарным мерам: URL: https://www.ippc.int/sites/default/files/documents/20130701/ispm_list_2013-06-06_ru-banner_2013070115%3A48-189.23%20KB.pdf; на официальном сайте Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Кабардино-Балкарской Республике: URL: http://www.rshn-kbr.ru/?Page=standart_fito.

 

— МСФМ 1:2006. Фитосанитарные принципы для защиты растений и применение фитосанитарных мер в международной торговле (первоначально принят в 1993 году, пересмотрен в 2006 г.);

— МСФМ 2:2007. Структура анализа фитосанитарного риска (первоначально принят в 1995 г., пересмотрен в 2007 г.);

— МСФМ 3:2005. Руководство по экспорту, перевозке, импорту и выпуску агентов биологической борьбы и других полезных организмов (первоначально принят в 1996 г., пересмотрен в 2005 г.);

— МСФМ 4:1995. Требования по установлению свободных зон;

— МСФМ 5. Глоссарий фитосанитарных терминов (обновляется по мере необходимости);

— МСФМ 6:1997. Руководство по надзору;

— МСФМ 7:2011. Система фитосанитарной сертификации (первоначально принят в 1997 г., пересмотрен в 2011 г.);

— МСФМ 8:1998. Определение статуса вредного организма в зоне;

— МСФМ 9:1998. Руководство по программам ликвидации вредных организмов;

— МСФМ 10:1999. Требования по установлению свободных мест производства и свободных участков производства;

— МСФМ 11:2013. Анализ фитосанитарного риска для карантинных вредных организмов (первоначально принят в 2001 г., пересмотрен в 2004 г. и 2013 г.);

— МСФМ 12:2011. Фитосанитарные сертификаты (первоначально принят в 2001 г., пересмотрен в 2011 г.);

— МСФМ 13:2001. Руководство по нотификации о несоответствии и экстренном действии и др.

  1. Актом специального регулирования, содержащим комплекс правовых норм в области обеспечения карантина растений, является комментируемый Закон, пришедший на смену действовавшему более 10 лет ФЗ о карантине растений 2000 г., который определял основы правового регулирования в области обеспечения карантина растений на территории Российской Федерации и был направлен на защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц в данной сфере.

Интересно отметить, что до принятия ФЗ о карантине растений 2000 г. правовой основой для проведения государственных мероприятий по карантину являлось преимущественно только Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1992 г. N 268 «О государственной службе по карантину растений в Российской Федерации», в то время как регулирование санитарного, ветеринарного, сортового и семенного контроля и надзора осуществлялось в соответствии с положениями законодательных актов: Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии», Федерального закона от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ «О семеноводстве», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». При этом во многих странах дальнего зарубежья (Австрия, США, Япония, Венгрия, Польша, Китай и т.д.), также странах СНГ (Азербайджан, Кыргызстан, Узбекистан, Украина, Молдова и др.) на тот момент имелись законы по вопросам карантина растений. Необходимость совершенствования законодательной базы в области карантина растений с учетом мировой практики в плане подготовки к вступлению России в ВТО также легла в обоснование целесообразности принятия ФЗ о карантине растений 2000 г.

Однако спустя время потребовалось принятие нового закона, ориентированного на:

— гармонизацию российского законодательства с международными нормами;

— приведение законодательства РФ в соответствие с системой и структурой федеральных органов исполнительной власти;

— определение сферы деятельности юридических лиц в оказании услуг при обеспечении карантина растений.

Распоряжением Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. N 2279-р было инициировано внесение в Государственную Думу РФ проекта Федерального закона «О карантине растений (законопроект N 2372-6), который был принят 2 июля 2014 г. Государственной Думой (см. Постановление N 4755-6 ГД «О Федеральном законе «О карантине растений» (проект N 2372-6)), одобрен Советом Федерации (см. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 9 июля 2014 г. N 362-СФ «О Федеральном законе «О карантине растений») и 21 июля 2014 г. подписан Президентом РФ.

В комментируемом Законе учтены аспекты административной реформы, внутригосударственный и международный опыт применения правовых норм в сфере карантина растений. В целом можно сказать, что комментируемый Закон направлен на совершенствование правового регулирования в области карантина растений, оптимизацию функций и процедур, связанных с обеспечением карантина растений и карантинного фитосанитарного контроля при ввозе на территорию Российской Федерации подкарантинной продукции, а также оптимизацию процедур, связанных с соблюдением Российской Федерацией международных обязательств по обеспечению безопасного фитосанитарного состояния подкарантинной продукции при экспорте.

Представляется, что социально-экономические последствия принятия Закона и связанное с Законом дальнейшее нормативно-правовое регулирование в области карантина растений будут заключаться в создании условий для обеспечения действий федеральных органов исполнительной власти, направленных на предотвращение проникновения и распространения карантинных вредных организмов на территорию Российской Федерации и на борьбу с ними, а также защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц.

  1. Обеспечение охраны растений и территории Российской Федерации от проникновения на нее и распространения по ней карантинных объектов, предотвращение ущерба от распространения карантинных объектов осуществляются в рамках правового регулирования в области охраны окружающей среды, где в качестве основополагающего законодательного акта выступает ФЗ «Об охране окружающей среды». Данный Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. ФЗ «Об охране окружающей среды» регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

Отношения в области охраны окружающей среды, возникающие при установлении обязательных требований к продукции, регулируются законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

Ряд положений, связанных с отдельными аспектами в области фитосанитарной защиты, в том числе касающихся ввоза сельскохозяйственной и иной продукции на территории России, содержится в положениях таких Законов, как:

1) Федеральный закон от 5 июля 2010 г. N 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации». В ст. 33 данного Закона определено, что при появлении в пределах консульского округа вредителей растений, возбудителей болезней растений, растений-сорняков карантинного значения консульское должностное лицо незамедлительно сообщает об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел. В случае обращения граждан Российской Федерации консульское должностное лицо предупреждает их о необходимости предъявления при въезде в государство пребывания соответствующих фитосанитарных сертификатов на растения, продукты и сырье растительного происхождения, свидетельств о государственной регистрации пестицидов и (или) агрохимикатов, а также информирует заинтересованных лиц о правилах ввоза в представляемое государство семян, живых растений, посадочного материала, свежих плодов и овощей;

2) Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», ст. 22 которого предусматривает, что порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных (фитосанитарная обстановка — состояние земель, лесов и растительности, определяемое численностью вредителей растений, распространением болезней растений и наличием сорных растений). Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую среду;

3) Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ст. 17);

4) Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ст. 21).

Правовое регулирование в области карантина растений (в части осуществления контрольно-надзорных мероприятий) обеспечивается также положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Его нормы носят узконаправленный характер, поскольку ориентированы лишь на обеспечение прав физических и юридических лиц в рамках осуществления деятельности контрольно-надзорных органов в области карантина растений. Тем самым обеспечивается надлежащее осуществление мер защиты от вредного воздействия на растения и производимые из них продукты, а также на порядок осуществления деятельности уполномоченных органов.

Вопросы ответственности за нарушение законодательства в области карантина растений регламентируются ТК РФ, ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ (см. комментарий к ст. 31 Закона).

  1. Согласно ч. 2 комментируемой статьи в области карантина растений применяются региональные стандарты, руководства и (или) рекомендации в области карантина растений.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code