Проблемы и перспективы налоговых доходов местных бюджетов в РФ

<1> Работа выполнена при финансовой поддержке государственного задания N 2014/52 на выполнение государственных работ в сфере научной деятельности в рамках базовой части проекта N 597 «Разработка методологии финансового обеспечения социально значимых расходов» (номер госрегистрации в ФГАНУ ЦИТиС 01201458899).

Т.В.Файберг

В статье представлены результаты анализа доходов и расходов местных бюджетов РФ, дана оценка налоговым доходам муниципальных образований с позиции обеспечения исполнения расходных обязательств. Выделены особенности формирования доходной базы различных типов местных бюджетов, приведены результаты реформы местного самоуправления с 2006 г., дана сравнительная характеристика бюджетам внутригородских районов и городских округов с внутригородским делением, а также предложены рекомендации по повышению доходной базы местных бюджетов.

 

Поиск рациональной структуры налогов традиционно осуществляется для центрального бюджета страны, реже — для региональных. Вопросы соотношения отдельных видов налогов по отношению к местным бюджетам практически не ставятся. Муниципальные органы власти, как правило, обладают наименьшим объемом доходных полномочий и минимальным набором налоговых инструментов для обеспечения выполнения возложенных на них функций и задач. Поэтому основным вопросом для местных бюджетов является не соотношение налогов, а поиск доходных источников и повышение собираемости действующих налогов.

Вопросам формирования и исполнения местных бюджетов в России посвящено достаточное количество исследований таких авторов, как Г.Б. Поляк [1], В.И. Самаруха [7], А.П. Киреенко, Т.В. Сорокина [5], И.Д. Тургель [9], Е.В. Орлова [4] и др. Однако вопросы выделения бюджетов внутригородских районов и городских округов с внутригородским делением, формирования их доходной базы в научной литературе активно не обсуждаются. В связи с этим нам представляется важным оценить доходные источники бюджетов муниципальных образований разных типов с учетом реализации реформы местного самоуправления начиная с 2006 г., а также выработать предложения по увеличению доходов этих бюджетов.

С начала 90-х гг. XX в. в России сформировалась кооперативная модель бюджетного федерализма, характеризующаяся большим объемом перераспределяемых через федеральный бюджет финансовых ресурсов. Как по Налоговому кодексу РФ — большая часть существующих налогов и сборов относится к федеральным, так и на практике — наибольший объем средств до сих пор направляется в федеральный бюджет РФ (табл. 1).

Таблица 1

Динамика доходов бюджетов бюджетной системы РФ в 2010 — 2013 гг., млрд руб.

2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Консолидированный бюджет РФ с учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов, в т.ч.: 20 855,37 23 435,10 24 082,39 26 371,06
федеральный бюджет РФ 11 367,65 12 855,54 13 019,94 14 496,83
консолидированные бюджеты субъектов РФ, в т.ч.: 7644,24 8064,52 8164,67 8905,46
местные бюджеты 2600,5 2961,1 3138,4 3386,7

Источник: составлено автором по [2], [6].

Таким образом, на долю федерального бюджета РФ в 2010 г. приходилось 59,79% поступлений в консолидированный бюджет РФ. В последующие годы эта доля только увеличивалась, достигнув в 2013 г. 61,95% совокупной величины доходов. Удельный вес доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за рассматриваемый период, наоборот, имеет устойчивую тенденцию к сокращению с 40,21% в 2010 г. до 38,05% в 2013 г.

Доходы местных бюджетов РФ за 2010 — 2013 гг. вплоть до 2012 г. имели тенденцию к росту как в абсолютной, так и в относительной величине. Их доля в консолидированных бюджетах субъектов РФ увеличилась с 34,02% до 38,44%. Однако уже в 2013 г. относительные величины несколько сократились до 38,03%.

Следовательно, в консолидированных бюджетах субъектов РФ преобладают не местные бюджеты, а бюджеты собственно субъектов РФ.

В консолидированном бюджете РФ 2010 г. доходы местных бюджетов занимали всего 13,68%. В 2013 г. этот показатель составил 14,47%.

Сопоставление результатов мониторинга местных бюджетов, ежегодно проводимого Министерством финансов РФ, позволяет сделать выводы о доминировании в доходах местных бюджетов межбюджетных трансфертов (в 2013 г. — 61,1%) с перманентной тенденцией роста (табл. 2).

Таблица 2

Динамика состава и структуры доходов местных бюджетов РФ в 2010 — 2013 гг.

2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. %
Доходы местных бюджетов, в т.ч.: 2600,5 100,0 2961,1 100,0 3138,4 100,0 3386,7 100,0
межбюджетные трансферты 1540,6 59,2 1798,2 60,7 1938,6 61,8 2069,0 61,1
налоговые доходы 806,8 31,1 879,0 29,7 935,8 29,8 1042,7 30,8
неналоговые доходы 253,1 9,7 283,9 9,6 264,0 8,4 275,0 8,1

Источник: составлено автором по [6].

Данные таблицы 2 наглядно демонстрируют рост в абсолютной сумме налоговых доходов местных бюджетов за исследуемый период при негативной тенденции сокращения их удельного веса до 30,8% в 2013 г.

При этом Министерство финансов РФ подтверждает значительную дифференциацию структуры доходов местных бюджетов в зависимости от их типов. Так, в 2013 г. в бюджетах городских округов аккумулировалось 60,3% (629,0 млрд руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 28,4% (296,5 млрд руб.) и 11,3% (117,2 млрд руб.) — в бюджетах поселений [3, с. 3] (рис. 1).

 

Динамика налоговых доходов в 2010 — 2013 гг. различных типов местных бюджетов РФ, млрд руб.

на10

Рис. 1

Таким образом, в 2013 г. налоговые доходы самых многочисленных по количеству типов местных бюджетов — бюджетов поселений — составляли 0,4% доходов консолидированного бюджета РФ с учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Основной проблемой местных бюджетов остается недостаточная финансовая база для исполнения возложенных на них функций и задач. Доля местных налогов в доходной части бюджетов муниципалитетов РФ за 2010 — 2013 гг. не превышала 15,5%. Более чем на 60% местные бюджеты в России формируются за счет отчислений от федерального налога на доходы физических лиц (табл. 3).

Таблица 3

Динамика состава и структуры налоговых доходов местных бюджетов в РФ в 2010 — 2013 гг.

2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. %
Налоговые доходы, в т.ч.: 806,8 100,0 879,0 100,0 935,8 100,0 1042,7 100,0
налог на доходы физических лиц 525,2 65,1 583,5 66,4 656,7 70,2 729,0 69,9
земельный налог 102,4 12,7 107,1 12,2 124,9 13,4 137,8 13,2
налог на имущество физических лиц 13,5 1,7 4,4 0,5 15,8 1,7 19,8 1,9
налог на вмененный доход 62,1 7,7 68,3 7,8 76,9 8,2 72,8 7,0
единый сельскохозяйственный налог 2,0 0,3 3,1 0,4 3,3 0,4 4,0 0,4
прочие 101,6 12,6 112,6 12,8 58,2 6,2 79,3 7,6

Источник: составлено автором по [6].

Следует обратить внимание и на существенное сокращение налоговых доходов, распределяемых по дополнительным нормативам отчислений в 2012 г. По данным Министерства финансов РФ в 2013 г. только 72 субъекта РФ воспользовались правом дополнительного закрепления за местными бюджетами отчислений от федеральных и региональных налогов.

Единые нормативы отчислений на постоянной основе были установлены по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения (30 регионов); налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых (13 регионов); налогу на имущество организаций (12 регионов); налогу на игорный бизнес (9 регионов); налогу на прибыль организаций (8 регионов); налогу на добычу полезных ископаемых (8 регионов); акцизам (7 регионов); транспортному налогу (7 регионов) [3, с. 5].

Анализ динамики состава и структуры расходов местных бюджетов показывает, что аккумулируемых в местные бюджеты налоговых доходов не хватает даже для обеспечения выполнения функций в сфере образования, а 9% совокупной величины расходов ежегодно приходится на управление (табл. 4). При этом однозначной тенденции роста или сокращения доли управленческих расходов не наблюдается.

Таблица 4

Динамика расходов местных бюджетов РФ в 2010 — 2013 гг., млрд руб.

2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Расходы, в т.ч.: 2612,4 2975,8 3165,9 3428,9
образование 935,6 1118,1 1310,5 1570,3
ЖКХ 478,7 555,0 475,7 481,1
управление 232,8 253,0 285,6 307,2
социальная политика 240,6 257,1 275,7 307,2
культура, кинематография 103,9 127,1 143,4 162,4
здравоохранение и спорт 284,7 298,3 170,5 118,7
прочие 336,1 367,2 504,5 481,9

Источник: составлено автором по [6].

Расходы на управление занимают в среднем 29,4% всех налоговых доходов местных бюджетов за рассматриваемый период. При этом в бюджетах поселений этот показатель в отдельные годы превышает 70% (табл. 5).

Таблица 5

Динамика расходов местных бюджетов РФ на управление по типам муниципальных образований в 2010 — 2013 гг.

2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. %
Бюджеты городских округов
Расходы всего, в т.ч.: 1306,2 100,0 1494,4 100,0 1558,1 100,0 1683,0 100,0
на управление 103,6 7,9 110,9 7,4 124,0 8,0 129,8 7,7
Бюджеты муниципальных районов
Расходы всего, в т.ч.: 1043,3 100,0 1 200,8 100,0 1290,0 100,0 1407,9 100,0
на управление 74,4 7,1 81,3 6,8 93,0 7,2 101,9 7,2
Бюджеты поселений
Расходы всего, в т.ч.: 262,9 100,0 280,6 100,0 317,8 100,0 344,3 100,0
на управление 54,8 20,8 60,8 21,7 68,6 21,6 75,5 21,9
Справочно: доля расходов на управление в налоговых доходах (%)
городских округов 20,0 19,5 21,7 20,6
муниципальных районов 35,5 35,2 35,3 34,37
поселений 68,6 76,0 67,3 64,4

Источник: рассчитано автором по [6].

На фоне выявленных тенденций 27 мая 2014 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установивший новые типы муниципальных образований в дополнение к существующим: городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы.

Таким образом, в настоящее время в соответствии с действующим законодательством РФ местные бюджеты включают два уровня (рис. 2).

Типы местных бюджетов в РФ

на11

Рис. 2

Появление новых типов местных бюджетов — городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов — ставит вопросы о целесообразности их практического выделения, о разграничении доходных и расходных полномочий вновь образованных муниципальных образований, о достаточности налоговой базы для формирования доходов бюджетов и исполнения возложенных на них обязательств.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (далее — БК РФ) налоговые доходы новых типов муниципальных образований формируются из следующих источников по установленным нормативам отчислений (табл. 6).

Таблица 6

Нормативы отчислений по налоговым доходам в местные бюджеты, %

Муниципальный район Городское поселение Сельское поселение Городской округ с внутригородским делением Внутригородской район
1. Земельный налог 100 100 100 100 100
2. Налог на имущество физических лиц 100 100 100 100 100
3. Налог на доходы физических лиц Взимаемый на территориях:

— городских поселений — 5;

— сельских поселений — 13;

— межселенных — 15

10 2 15
4. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 100 100
5. Единый сельскохозяйственный налог Взимаемый на территориях:

— городских поселений — 50;

— сельских поселений — 70;

— межселенных — 100

50 30 100
6. Налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения 100 100
7. Государственная пошлина По п. 2 ст. 61.1 БК РФ По п. 2 ст. 61 БК РФ По п. 2 ст. 61.5 БК РФ По п. 2 ст. 61.1 БК РФ

Источник: составлено автором на основе ст. ст. 61 — 61.5 БК РФ.

Исследование доходных источников новых типов местных бюджетов в сравнении с имеющимися показало, что бюджеты внутригородских районов обладают наименьшим объемом доходных полномочий и, в отличие от бюджетов поселений, за ними не закреплены Бюджетным кодексом РФ отчисления от федеральных и региональных налогов. Разграничение доходных полномочий между муниципальными районами и поселениями более сложное.

Реформирование городских округов по типу «муниципальный район-поселение» позволяло ожидать распределение расходных полномочий аналогичным образом. Однако Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения внутригородского района отнесен меньший перечень, в основном связанный с обеспечением первичных мер пожарной безопасности, созданием условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, услугами организаций культуры; созданием условий для массового отдыха и организацией обустройства мест массового отдыха населения; утверждением правил благоустройства территории и др. Следовательно, и объем расходов, осуществляемых из новых бюджетов внутригородских районов, будет объективно меньше по сравнению с бюджетами поселений, а доля расходов на управление — выше (особенно при их соотнесении с налоговыми доходами).

Таким образом, бюджетная политика РФ в части местного самоуправления нацелена на дальнейшую децентрализацию и приближение отдельных социально значимых услуг к населению.

Практическая реализация реформы местного самоуправления с 2006 г. демонстрирует иной вектор развития — объединение муниципалитетов. Количество местных бюджетов в 2015 г. по сравнению с 2006 г. сократилось на 785, даже с учетом присоединения Республики Крым и Севастополя (289 муниципальных образований) (рис. 3).

Динамика количества муниципальных образований в РФ в 2006 — 2015 гг. по их типам <*>

на12

Рис. 3

———————————

<*> Источник: составлено автором по [8], [9].

Если после завершения реформирования в 2006 г. было образовано 24 207 муниципальных образований, то в 2015 г. их количество составило 23 422. За годы реформ количество муниципальных районов возросло на 42, городских округов — на 6, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения — на 31. Количество наиболее многочисленного типа муниципальных образований — поселения — сократилось на 864. В целом без учета двух присоединившихся субъектов РФ за 10 лет реформы местного самоуправления количество местных бюджетов сократилось более чем на 1000, что, с нашей точки зрения, необходимо оценивать положительно.

Таким образом, доходы местных бюджетов в РФ формируются за счет прямых налогов по регулярно изменяющимся нормативам отчислений. Доля местных налогов в доходах — незначительна. Налоги, зачисляемые в бюджеты муниципальных образований, реализуют не в полной мере свою фискальную функцию. Осуществление регулирующего воздействия налоговых инструментов на местном уровне в связи с этим не представляется возможным.

В качестве рекомендаций по решению проблем формирования доходов местных бюджетов можно считать более активное применение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов не только федеральными структурами, но и органами власти субъектов РФ. Это позволит создать стимулы для местных органов власти для увеличения налоговой базы по распределяемым налогам. Без данного инструментария невозможно представить функционирование нового типа местных бюджетов — бюджетов внутригородских районов.

Библиографический список

  1. Бюджетная система России: Учеб. для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: Юрайт, 2000. 621 с.
  2. Информационно-аналитический раздел официального сайта Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] Режим доступа: http://info.minfin.ru/kons_doh.php (дата обращения: 07.03.2015).
  3. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 г. (период мониторинга — 2013 г.) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local (дата обращения: 22.02.2015).
  4. Иркутская область в XXI в.: проблемы и ресурсы развития. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2014. 422 с.
  5. Киреенко А.П., Сорокина Т.В. Возможности структурных изменений в муниципальном бюджетном секторе // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2012. N 5. С. 19 — 23.
  6. Мониторинг местных бюджетов [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/ (дата обращения: 05.08.2015).
  7. Самаруха В.И. Теоретические основы региональной экономики // Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2012. 369 с.
  8. Современное федеративное устройство Российской Федерации: Единый портал бюджетной системы Российской Федерации — Электронный бюджет [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.budget.gov.ru/epbs/faces/p/Регионы?_adf.ctrl-state=1c65siyj9f_4&_afrLoop=52088052272881#! (дата обращения: 05.03.2015).
  9. Тургель И.Д. Местное самоуправление в России: десять лет в условиях реформирования // Муниципальная экономика и управление. 2012. N 3. URL: http://municipal.uapa.ru/ru/issue/2012/02/02.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code