ФУНКЦИИ САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

Д.А.Петров

Аннотация. Саморегулируемые организации реализуют главным образом общественные интересы и преследуют цели, направленные на упорядочивание отношений применительно к саморегулируемым видам деятельности. Обязательное членство в СРО не является следствием статуса саморегулируемой организации и содержанием осуществляемых ею функций. Качественная совокупность осуществляемых функций формирует особенности правового статуса, присущего саморегулируемым организациям.

Ключевые слова: саморегулируемая организация, статусные и производные (вторичные) функции, регулятивная функция, контрольная функция, дисциплинарная функция, обеспечительная функция.

Осуществление саморегулируемой организацией (далее — СРО) регулятивных, контрольных, дисциплинарных, обеспечительных и иных функций связано с изменением парадигмы, определяющей роль государства в области контроля над отношениями, в которых присутствуют публичный, общественный и частный интерес. Предполагается, что само предпринимательское или профессиональное сообщество, эффективно регулируя соответствующие отношения, обязано не только создать систему контроля, но и нести ответственность о за принятых в свои ряды членов, вытесняя из их состава недобросовестных лиц. В таких условиях каждый член саморегулируемой
организации заинтересован, чтобы другие ее члены действовали с должным уровнем добросовестности и ответственности. Задачей государства является нормативно-правовое закрепление указанной парадигмы с учетом оценки потребности той или иной сферы в регулировании, анализе возможных последствий реализации такой меры, готовности предпринимательского или профессионального сообщества к саморегулированию.

Саморегулируемые организации реализуют главным образом общественные интересы и преследуют цели, направленные на упорядочивание отношений применительно к саморегулируемым видам деятельности, осуществляемым в конкретном секторе экономики, за счет оптимизации или сокращения государственного регулирующего воздействия и определения условий осуществления саморегулируемых видов деятельности. Это исключает и публично-правовой статус членов СРО, и публично-правовой статус саморегулируемых организаций, не реализующих государственно-властных полномочий.

Федеральный законодатель довольно часто вменяет саморегулируемым организациям выполнение определенных функций, что мы видим на примере ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [ 18] (далее — Закон о СРО), ст. 22.1 Федерального закона от 29.07.1998 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [21], ст. 19 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-Ф3 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» [19], ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 18.07.2009 № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» [17], ч. 5 ст. 17 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-Ф3 «Об аудиторской деятельности» [20]. Хотя не все секторальные законы, устанавливающие правовой статус саморегулируемых организаций, используют термин «функция» для обозначения содержания деятельности СРО.

При этом ограничивать число осуществляемых саморегулируемыми организациями функций законодатель не стремится, указывая в ч. 2 ст. 6 Закона о СРО на право саморегулируемой организации наряду с установленными законом основными функциями осуществлять иные предусмотренные федеральными законами и уставом некоммерческой организации функции. Специальные отраслевые законы, выделяя функции саморегулируемых организаций, как правило, вслед за Законом о СРО не ограничивают число осуществляемых функций.

Законодатель в ч. 5 ст. 6 Закона о СРО вменяет в обязанность саморегулируемой организации осуществление определенных функций, считая их основными, осуществление которых определяет статус организации в качестве саморегулируемой, забывая, однако, о не менее важных и, безусловно, статусных функциях, принципиально отличающих саморегулируемые организации от иных некоммерческих организаций.

В такой законодательно выраженной позиции принципиально мало расхождений и с высказываемыми в литературе суждениями. Так, П.В. Крючкова отмечает: «ассоциацию бизнеса можно считать организацией саморегулирования, если ее участники делегировали ей право на выполнение следующих функций: разработку системы правил и стандартов деловой практики; осуществление мониторинга за соблюдением этих стандартов и правил; разработку и применение системы санкций за нарушение правил (как минимум — к членам организации, как максимум — ко всем участникам рынка); разработку собственной процедуры внесудебного разрешения споров как между членами ассоциации, так и с аутсайдерами (прежде всего, с потребителями)» [13; 14]. Как мы видим, три из четырех функций связаны с установлением правил поведения (со стандартами и правилами осуществления саморегулируемого вида деятельности) и обеспечением их соблюдения, что, как считает Г.А. Тосунян, имманентно присуще саморегулируемым организациям [15, с. 166].

Хотя указанная триада (установление правил поведения, контроль за их исполнением и наложение взысканий на нарушителей) и отражает суть самого права, она характерна для самоорганизации отношений в любой корпорации, а потому не может составлять суть саморегулируемой организации.

Ю.Г. Лескова констатирует, что основными и обязательными функциями саморегулируемой организации являются не только нормотворческая, контрольная, обеспечительная, пресекательная, информационная, но и закрепленные законодателем в качестве «добровольных» и (или) формальных представительская, организация повышения профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов) [7; 20].

Некоторые авторы, анализируя содержание законодательно определенных функций саморегулируемых организаций, усматривают в нем публично-правовые аспекты.
З.М. Баймуратова, признавая саморегулирование публично-правовым институтом и ратуя за введение категории юридического лица публичного права, обосновывает административно-правовой статус саморегулируемых организаций, рассматривая осуществляемые ими функции через призму публичного управления и предлагая тем самым понимать саморегулирование как административно-правовой институт, создаваемый в целях обеспечения гибкого и эффективного публичного управления, предоставления публичных услуг и обеспечения публичных интересов [1, с. 22].

А.В. Басова разделяет функции саморегулируемых организаций на частно-правовые, направленные на удовлетворение в первую очередь интересов членов данного объединения (функция по урегулированию споров, представительская, образовательно-просветительская); публично-правовые, затрагивающие не только членов СРО, но и других лиц, заинтересованных в эффективной деятельности на рынке потребителей товаров (работ, услуг), иных участников рынка, а также государство и общество в целом (нормотворческой, контрольной, пресекательной, информационной) [2, с. 22]. По нашему мнению, такой подход методологически искусственен, поскольку в его основу положено деление права на частное и публичное, что не способно отразить сути саморегулирования как правового явления.

Введение систем добровольного и обязательного саморегулирования также не приводит к видовому подразделению СРО на частные и публичные.

Обязательное саморегулирование выступает мерой возможного проявления свободы в осуществлении экономической деятельности, реализуемой во внешних границах, внешних установлениях, внутри которых свобода поведения субъектов не ограничивается и нормируется исходя из их потребностей, обусловливаемых частными, общественными и публичными интересами. В добровольном саморегулировании возможности для проявления свободы в осуществлении экономической деятельности шире за счет отсутствия императивного требования об осуществлении некоторых видов деятельности при условии членства в саморегулируемой организации. Но само содержание осуществляемой саморегулируемой организацией деятельности функционально остается практически неизменным, в силу чего функции саморегулируемых организаций, построенных на модели добровольного или обязательного участия в их деятельности, одинаковы.

Функции СРО ни в своей совокупности, ни по отдельности не ограничивают свободу в той части, в какой для осуществления саморегулируемых видов деятельности на условиях обязательного членства требуется вступление в члены СРО.
Обязательное членство в СРО как атрибут определенного вида деятельности не является следствием статуса саморегулируемой организации и содержанием осуществляемых ею функций.

Вариативность в реализации права на объединение лиц по признаку единого вида предпринимательской или профессиональной деятельности допускает возможность создания некоммерческих организаций, обладающих отдельными атрибутивными признаками саморегулируемых организаций и осуществляющих соответствующие этой атрибутивности некоторые функции.

Но именно качественная совокупность осуществляемых функций формирует особенности правового статуса, присущего СРО. Поэтому представляется важным не только назвать указанные функции, но и систематизировать, определив их специфическое содержание, в совокупности определяющее статус некоммерческих организаций в качестве саморегулируемых.

Исходя из этого функции саморегулируемых организаций следовало бы разделить:
а) на статусные, в совокупности индивидуализирующие цели деятельности саморегулируемых организаций в качестве особых субъектов права (регулятивно-нормотворчес- кая, контрольная, дисциплинарная, имущественно-обеспечительная);
б) производные или вторичные функции, направленные на создание условий для осуществления статусных функций (арбитрабель- ная, представительская, информационно-обеспечительная).

Функция внесудебного разрешения споров, называемая П.В. Крючковой [12; 14] среди иных функций, определяющих статус СРО, по нашему мнению, не должна относиться к статусной, поскольку внесудебное разрешение споров характерно не только для саморегулирования. Любые рационально действующие участники гражданского оборота должны стремиться к внесудебному способу разрешения конфликтов, что совсем не исключает защиту нарушенных прав путем обращения к судебной системе, поэтому внесудебное разрешение споров силами саморегулируемой организации следует рассматривать в качестве составляющей арбитрабельной функции.

Систематизация функций, осуществляемых саморегулируемыми организациями, может быть представлена в следующем виде (знаком «*» отмечены обязательные в силу Закона о СРО функции):

A) регулятивно-нормотворческая:

1) разработка и утверждение стандартов и правил осуществления саморегулируемого вида деятельности, правил деловой и профессиональной этики;

2) *разработка и установление условий членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемой организации;

Б) контрольная:

3) *осуществление анализа деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденными решением общего собрания членов саморегулируемой организации;

4) *осуществление контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований нормативных правовых актов Российской Федерации, стандартов и правил саморегулируемой организации, правил деловой и профессиональной этики, условий членства в саморегулируемой организации;

B) дисциплинарная:

5) *применение в отношении своих членов мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных законами и внутренними документами саморегулируемой организации;

Г) арбитрабельная:

6) образование третейских судов для разрешения споров, возникающих между членами саморегулируемой организации, а также между ними и потребителями произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), иными лицами;

7) *рассмотрение жалоб на действия членов саморегулируемой организации и дела о нарушении ее членами требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации.

Д) представительская:

8) представление интересов членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также с международными профессиональными и предпринимательскими организациями;

Е) информационно-обеспечительная:

9) *ведение реестра членов саморегулируемой организации в соответствии с установленными требованиями;

10) организация информационного и методического обеспечения своих членов, профессионального обучения, аттестации работников членов саморегулируемой организации или сертификации произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг);

11) *обеспечение информационной открытости деятельности своих членов, публикация информации об этой деятельности в порядке, установленном законом и внутренними документами саморегулируемой организации;

Ж) имущественно-обеспечительная:

12) разработка и утверждение дополнительных требований к порядку обеспечения имущественной ответственности своих членов при осуществлении саморегулируемого вида деятельности, установление размера членских взносов и порядка их внесения.

В контексте разговора о функциях, осуществляемых СРО, может встать вопрос об осуществлении ими в качестве самостоятельной функции по допуску на рынок субъектов, осуществляющих предпринимательскую или профессиональную деятельность.

В литературе данный вопрос иногда весьма осторожно затрагивается. Так, Е.А. Пав- лодский применительно к саморегулируемым организациям на рынке ценных бумаг (квалифицируемых нами в качестве квазисаморегулируемых) весьма предположительно отмечает, что в соответствии с действующим законодательством членство в СРО может носить характер допуска к профессии. В отношении арбитражных управляющих СРО он говорит о «допуске к профессии», беря эти слова в кавычки и тем самым подчеркивая их условный характер [8, с. 46].

Некоторыми авторами обязательное членство в СРО непосредственно рассматривается как отдельно осуществляемая функция [11-13; 19]. К.К. Лебедев прямо говорит о возложении на СРО государственных функций по решению вопросов о допуске организаций к осуществлению определенного вида деятельности на рынке [5, с. 42].

По нашему мнению, подобный подход заслуживает критического осмысления в силу нескольких причин.

Приобретение членства в саморегулируемой организации, как и получение выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ (что неразрывно связано с членством и не должно иметь самостоятельного значения в контексте обсуждаемой проблемы), рассматривается в силу абз. 3 п. 1, п. 3 ст. 49 Гражданского кодекса РФ [3] как способ получения права на осуществление соответствующего предпринимательского или профессионального вида деятельности, как юридические факты, с которыми закон связывает правоспособность юридического лица. Прекращение членства в саморегулируемой организации или действия выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ влечет прекращение права юридического лица на осуществление таких видов деятельности. Осуществление деятельности в отсутствие обязательного членства в саморегулируемых организациях или необходимого в силу закона свидетельства о допуске к определенному виду работ, выданного саморегулируемой организацией, рассматривается в качестве основания для ликвидации юридического лица по решению суда (п. 3 ст. 61 ГК РФ) [3].

Прием в члены саморегулируемой организации и исключение из ее состава осуществляется путем проверки на соответствие установленным требованиям и выступает в качестве самостоятельных, осуществляемых СРО функций. В таком контексте саморегулируемая организация не решает, допускать кого-то на рынок или нет. У нее совсем иные задачи — принять в члены субъекта, отвечающего установленным требованиям, контролировать соответствие этого субъекта таким требованиям и в случае выявления несоответствия добиваться исправления ситуации, поскольку бездействие не только вредит имиджу самого сообщества, но и способно привести к ответственности последнего.

В связи с этим допуск к приносящей доход деятельности не является самостоятельной функцией СРО, а выступает в качестве эффекта, производного от членства в саморегулируемой организации или обладания выданным ею свидетельством о допуске к определенному виду работ.

По общему правилу Закон о СРО не ограничивает число саморегулируемых организаций, а ведение реестра предполагает наличие некоторого их множества. Число СРО будет сопряжено с числом лиц, занимающихся тем или иным видом деятельности, поскольку законодательство устанавливает минимальные пределы численности членов таких организаций. Соответственно у лица, претендующего на членство в СРО, существует возможность выбора той саморегулируемой организации, условия членства в которой наиболее комфортны.

Вместе с тем законодательство содержит примеры отсутствия вариативности выбора, когда для одного вида деятельности допускается создание одной саморегулируемой организации. Такие организации вовлекаются в орбиту государственного регулирования, становясь квазисаморегулируемыми. Их статусные функции трансформируются, поскольку государственные органы управления получают широкие возможности непосредственного воздействия на реализацию регулятивной, контрольной, дисциплинарной и иных функций, что, в конечном итоге, приводит к созданию возможности прямого активного государственного регулирования за счет самого предпринимательского (профессионального) сообщества.

Тезис об осуществлении СРО функции по допуску на рынок субъектов, осуществляющих предпринимательскую или профессиональную деятельность, мотивируется еще и утверждением об осуществлении саморегулируемыми организациями публичных функций, содержание которых обычно не раскрывается. Основной довод при этом сводится к тому, что саморегулирование заменило лицензирование, а потому саморегулируемые организации допускают к осуществлению соответствующего предпринимательского или профессионального вида деятельности [1, с. 14; 6, с. 11-12; 8, с. 77; 14, с. 22].

Представляется очевидной невозможность даже косвенного отождествления лицензирования и обязательного саморегулирования. Лицензирование осуществляется одним органом, что повышает коррупциогенность данного способа социального регулирования. При недобросовестности должностных лиц лицензирующего органа единственным эффективным способом защиты будет обжалование их действий (бездействия) в суд.

Переход от лицензирования к саморегулированию влечет повышение активности и ответственности самого предпринимательского (профессионального) сообщества, заинтересованности каждого члена в надлежащем исполнении обязательств другими членами СРО. Коррумпированность не исключается и здесь, однако места для нее при надлежащем уровне организации исполнения контрольных функций не остается, чем достигается эффективность саморегулирования в сравнении с лицензированием.
Именно активность бизнес-сообщества, а не государства способствует достижению целей развития, успешной модернизации экономики и социальной сферы, выстраиванию эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства путем создания максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы,повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских частных компаний [4].

Идея об осуществлении СРО функции по допуску на рынок традиционно аргументируется тем, что и саморегулирование, и лицензирование требуют затрат. Действительно, требование об обязательном членстве в СРО влечет возложение на субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности дополнительных затрат (уплата взносов, организационное обеспечение выполнения установленных требований и пр.).

Однако в отличие от лицензирования, в период членства в саморегулируемой организации ее члены, уплачивая членские взносы, вправе получать от нее встречное предоставление в виде представления их интересов в отношениях с органами государственной власти, информационных и консультационных услуг. С прекращением членства в СРО прекращаются и права на получение встречного предоставления, а значит, и обязанность по финансированию деятельности организации путем уплаты регулярных членских взносов. В судебной практике указанная точка зрения нашла свою активную поддержку [10-12].

Признание за саморегулируемыми организациями осуществления функции по допуску на рынок может повлечь рассуждения об угрозах конкуренции (или ее отсутствии). Вместе с тем из п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» [16] следует, что конкуренция возможна и при реализации модели обязательного саморегулирования между членами соответствующих СРО, и в рамках модели добровольного саморегулирования, когда конкурировать будут члены СРО между собой и с лицами, не имеющими статуса членов.

Конкуренция между саморегулируемыми организациями невозможна по формальным причинам — их несоответствия понятию хозяйствующего субъекта, что, тем не менее, не исключает ни соперничества между ними за прием новых членов, ни возможности негативного воздействия на конкуренцию.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Баймуратова, З. М. Саморегулируемые организации в сфере предпринимательской деятельности: административно-правовой аспект : ав- тореф. дис. … канд. юрид. наук / Баймуратова Залифа Мажитовна. — М., 2010. — 28 с.
2. Басова, А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Басова Анна Владимировна. — М., 2008. — 26 с.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N° 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1994. — 5 дек. (№32). — Ст. 3301.
4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года : утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. — 2008. — 24 нояб. (№ 47). — Ст. 5489.
5. Лебедев, К. К. Комментарий к Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (Комментарий к ст. 15) / К. К. Лебедев // Конкурентное право. — 2013. — № 1. — С. 42-44.
6. Лескова, Ю. Г. Концептуальный подход к формированию системы саморегулирования в корпоративном праве / Ю. Г. Лескова // Гражданское право. — 2013. — № 1. — С. 11-15.
7. Лескова, Ю. Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики : авто- реф. дис. … д-ра юрид. наук / Лескова Юлия Геннадьевна. — М., 2013. — 60 с.
8. Митякина, И. В. Административно-правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций в Российской Федерации / И. В. Митя- кина // Административное право и процесс. — 2012. — № 3. — С. 77-79.
9. Павлодский, Е. А. Саморегулируемые организации: мода или тенденция / Е. А. Павлодский // Право и экономика. — 2003. — № 3. — С. 46-48.
10. Постановление ФАС Московского округа от 13.11.2012 по делу № А40-64135/11-138-497. — Доступ из справ.-правовой системы «Консуль- тантПлюс».
11. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.09.2013 по делу № А56-67171/2012. — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.08.2012 по делу № А63-96/2012. — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Саморегулирование / под общ. ред. П. В. Крючковой. — М. : Институт национального проекта «Общественный договор» : ИИФ «СПРОС» : КонфОП, 2001. — 166 с.
14. Сунгатуллина, Л. А. Организационно-правовые формы саморегулируемых организаций / Л. А. Сунгатуллина // Налоги. — 2012. — № 35. — С. 21-24.
15. Тосунян, Г. А. Банковское саморегулирование / Г. А. Тосунян. — М. : СПЕЦ-АДРЕС, 2006. — 304 с.
16. Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 31 (1 ч.). — Ст. 3434.
17. Федеральный закон «О кредитной кооперации» от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3627.
18. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 49. — Ст. 6076.
19. Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 31. — Ст. 4162.
20. Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 1. — Ст. 15.
21. Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3813.
22. Фролов, И. В. Правовая природа арбитражного управления и юридическая конструкция саморегулирования: конфликт компетенций или система взаимодействия? / И. В. Фролов // Предпринимательское право. Прил. «Бизнес и право в России и за рубежом». — 2011. — № 3. — С. 11-17.

Вестник Волгоградского Государственного университета. Серия 5, Юриспруденция 2015. № 2 (27)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code