3.3. История развития системы противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма

Период создания системы противодействия отмыванию преступных доходов.

Одним из первых шагов по нормативному закреплению обязанности кредитных учреждений по сбору и анализу информации о транзакциях клиентов стало принятие в 1970 г. Конгрессом США Закона «О банковской тайне» (The Currency and Foreign Transactions Reporting Act of 1970 (Bank Secrecy Act/BSA)), предписывающего банкам хранить информацию о клиентах и проводимых ими операциях, установившего необходимость проведения анализа транзакций клиентов и направления сообщений в пределах итоговых сумм, а также установившего перечень санкций, применяемых за нарушение установленного указанным Законом порядка. По прошествии многих лет данный нормативный акт показал свою полную непригодность с точки зрения получения информации об индивидуальном фактическом риске отмывания денег, но ввел методику расследования по «бумажному следу».

Следующим шагом, создающим предпосылки для формирования системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, можно считать издание Рекомендаций Европейского совета от 27 июня 1980 г. за N R(80)10, настоятельно рекомендующих банкам и небанковским кредитным учреждениям (оказывающим финансовые услуги) предпринимать меры предосторожности и избегать злоупотребления их услугами за счет установления личности клиента.

Принятие в 1986 г. Конгрессом США Закона «Об отмывании денежных средств» классифицировало отмывание доходов как преступление по федеральному уголовному праву, установило, что преднамеренное (осознанное) безрассудство (willful blindness), а также умышленное вовлечение (knowingly engaging) в отмывание денег являются преступлениями.

Точкой отсчета создания глобальной международной системы по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма можно считать 1988 г. Именно 20 декабря 1988 г. была принята Венская конвенция ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» <79>, которая впервые на уровне международной организации вывела отмывание денег в отдельную категорию преступлений (ст. 3 Конвенции), а также предусматривала необходимость развития международных отношений в сфере борьбы с отмыванием денежных средств.

———————————

<79> См.: Действующее международное право. М., 1997. Т. 3. С. 60 — 89.

 

В июле 1989 г. на встрече G7 («Большой семерки» — США, Японии, Германии, Великобритании, Франции, Италии, Канады) в Париже по инициативе Президента Франции создается Группа по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) (Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег) (Financial Action Task Force)).

Основными задачами ФАТФ стали разработка международных стандартов в борьбе с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, развитие надежных и эффективных региональных органов, организованных по тем же принципам, что и ФАТФ, и расширение сотрудничества с соответствующими международными организациями.

За период своей деятельности ФАТФ был принят ряд правовых актов. Уже в феврале 1990 г. данная Группа разрабатывает Сорок рекомендаций по действиям против отмывания денег. Сорок рекомендаций были пересмотрены в 1996 г. и включали новые методы против отмывания преступных доходов.

Среди основных рекомендаций ФАТФ выделим:

— требование о признании отмывания преступных доходов правонарушением в государстве;

— создание правового механизма, обеспечивающего получение информации, несмотря на требования Закона о банковской, коммерческой тайне;

— применение мер по идентификации клиентов, контроль за запутанными, сложными операциями;

— создание правового механизма направления сообщений о подозрительных операциях в уполномоченный орган государства;

— учреждение органа финансовой разведки, который собирает и анализирует информацию о подозрительных операциях;

— обеспечение механизма оказания взаимной правовой помощи иностранным государствам в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Принятая 08.11.1990 Конвенция Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» (ETS N 141) (так называемая Страсбургская конвенция) создала действенные механизмы конфискации имущества, полученного преступным путем, разбившиеся о существующие национальные конституционные барьеры. В соответствии с Конвенцией отмывание доходов признано самостоятельным правонарушением с широким списком деяний, предшествующих совершенному преступлению. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию только 7 мая 1999 г.

Для координации деятельности стран ЕС в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в 1991 г. Советом Европы принимается Директива Совета Европейского сообщества (ЕС) от 10 июня 1991 г. N 91/308 «О предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег» (Council Directive of 10 June 1991 91/308 EEC on prevention the financial system for the purpose of money laundering), так называемая Первая директива ЕС по отмыванию денег, главной целью которой стала борьба с отмыванием доходов, полученных от торговли наркотическими средствами, в которой впервые предусмотрены: 1) установление обязанности для финансовых учреждений идентифицировать клиентов при операциях на сумму свыше 15 тыс. ЭКЮ (в дальнейшем валюта трансформировалась в евро); 2) направление информации в компетентные органы по подозрительным операциям; 3) фиксирование и хранение информации о клиентах и их операциях; 4) ограничение обязанности банка по отказу от совершения банком операций; 5) приостановления подозрительных сделок клиентов, предписывающих такие приостановления лишь до момента формирования и направления сообщения в компетентные органы; 6) в случае выявления факта уклонения от процедур контроля путем уменьшения сумм ниже порогового значения в 15 тыс. ЭКЮ (евро) банкам вменено в обязанность информирование органов надзора о фактах совершения подозрительной операции (Suspicious Transaction Report); 7) введение процедур «Знай своего клиента» (англ. Know Your Customer Policy); 8) обучение своих сотрудников по вопросам финансового мониторинга.

В 1992 г. Конгрессом США принимается так называемый Закон Аннунзио Вилея (Annunzio Wiley Act), предъявляющий к банкам требования о необходимости разработки и утверждения внутренних процедур, направленных на противодействие отмыванию денег. В данном Законе также были введены дополнительные требования по хранению собранной в ходе анализа информации, а также увеличен размер штрафа за нарушение требований этого нормативного акта.

Другим не менее важным документом по противодействию легализации преступных доходов стал разработанный ООН в 1993 г. проект типового Закона «Об отмывании денег, полученных от наркотиков», в котором не только закреплялась криминализация легализации преступных доходов, но и предусматривалось наличие специального подразделения, которое бы получало информацию от финансовых учреждений, анализировало ее и направляло материалы в правоохранительные органы.

В июне 1995 г. создается Международное объединение подразделений финансовой разведки — группа «Эгмонт», которая первоначально объединила представителей 24 подразделений финансовых разведок со всего мира, основной задачей которых было противодействие отмыванию преступных доходов.

В 1996 г. в США были изданы Правила по осуществлению переводов (транзакций) (Funds Transfer Rules), предъявляющие дополнительные требования к платежным поручениям клиентов на суммы, превышающие 3 тыс. долларов США, устанавливающие необходимость идентификации приказодателей по переводам без открытия счета, Конгресс США внес изменения в Закон «О банковской тайне», обязывающие кредитные организации направлять в Службу по противодействию финансовым преступлениям (Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN)), являющуюся подразделением Министерства финансов США (U.S. Treasury), сообщения о выявленных необычных операциях (сделках), а также о случаях отказа от предоставления клиентами банков (в том числе банками-респондентами) запрашиваемой информации (Suspicious Activity Reports (SAR’s)).

В декабре 1998 г. Базельский комитет выпустил Рекомендации по предотвращению использования банковской системы в целях отмывания преступных доходов (Prevention of criminal use of the banking system for the purpose of money-laundering).

В январе 2000 г. была открыта для подписания Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1999 г.). Россия подписала Конвенцию в 2000 г. и ратифицировала ее в 2002 г. с заявлениями (Федеральный закон от 10.07.2002 N 88-ФЗ). Конвенция вступила в силу для России в декабре 2002 г. <80>.

———————————

<80> СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1059.

 

В июне 2000 г. ФАТФ впервые опубликовала «черный список» стран и территорий, не сотрудничающих в деле борьбы с отмыванием капиталов (НССТ). Наряду с Россией в список вошли Багамские острова, Каймановы острова, острова Кука, Доминика, Израиль, Ливан, Лихтенштейн, Маршалловы острова, Науру, Ниуэ, Панама, Филиппины, Сент-Киттс и Невис, Сент-Винсент и Гренадины. Первоначально в НССТ насчитывалось 23 страны и территории.

Роль международного банковского сообщества в развитии международной системы ПОД/ФТ проявлялась через деятельность Вольфсбергской группы, а также Базельского комитета по банковскому надзору.

В октябре 2000 г. одиннадцать ведущих банков мира (Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG, HSBC, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J.P. Morgan) подписали Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (The Wolfsberg Anti-Money Laundering Principles for Private Banking) <81>, (далее — Вольфсбергские принципы), содержащие приоритетные направления политики банков и основные элементы механизмов по предотвращению использования банковской системы для легализации доходов, полученных преступным путем. В основе политики любого банка в соответствии с Вольфсбергскими принципами должно лежать правило, согласно которому банк может устанавливать отношения только с теми клиентами, в отношении источников доходов или финансирования которых может быть в разумных пределах подтверждено их законное происхождение. Вместе с тем Вольфсбергские принципы предполагают, что конкретные механизмы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, могут определяться по усмотрению банка.

———————————

<81> См.: письмо Банка России от 15.02.2001 N 24-Т «О Вольфсбергских принципах» (вместе со Всеобщими директивами по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергскими принципами) от 30.10.2000) // ВБР. 2001. N 15.

 

Уже в 2001 г. Базельским комитетом по банковскому надзору принимаются Методические рекомендации по идентификации клиентов банков (Customer due diligence for banks).

На 62-ом пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, состоявшемся 15.11.2000, Резолюцией N 55/25 была принята Конвенция против транснациональной организованной преступности, так называемая Палермская конвенция (Конвенция была открыта для подписания всеми государствами с 12 по 15 декабря 2000 года в Палермо, Италия, а затем в Центральных учреждениях Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке до 12 декабря 2002 года), целью которой являлось создание единой базы для международного сотрудничества в области противодействия транснациональной преступности, которая, к слову, также не была создана в связи с наличием бюрократических преград.

Период с 1989 по 2001 г. стал периодом становления международной и национальных систем по противодействию отмыванию преступных доходов. В ходе данного периода была разработана международно-правовая база в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также созданы международные специализированные организации.

Период создания системы противодействия финансированию терроризма и усиление роли международных организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Начался с 11 сентября 2001 г. — даты совершения террористических актов в США.

В ответ на это Конгресс США в октябре 2001 г. издает U.S.A. P.A.T.R.I.O.T. ACT (ошибочно именуемый как Патриотический акт США в связи с наличием в названии Закона аббревиатуры — Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001 (пер. с англ. — Акт 2001 года, сплачивающий и укрепляющий Америку обеспечением надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма и воспрепятствования ему)), расширивший права ФБР по подслушиванию и электронной слежке, что многими было расценено как нарушение четвертой поправки к Конституции США (запрет произвольных обысков и арестов), чем вызвал шквал недовольства демократического общества США. Однако Закон содержит ряд норм, реально позволяющих противодействовать как финансированию терроризма, так и отмыванию денежных средств за счет ужесточения внутренних процедур (дополнительная идентификация клиентов, Due Diligence, усиление надзора) и распространения действия Закона на иностранные банки-респонденты. Данный акт также наделил Министерство финансов США правом определять юрисдикции, финансовые институты, чья деятельность может быть связана с отмыванием или финансированием терроризма. Кроме того, Министерство финансов США наделялось правом вводить специальные меры в отношении подобных юрисдикций и финансовых институтов.

С 26 декабря 2001 г. американским банкам запретили осуществлять прямые и косвенные корреспондентские отношения с «банками-оболочками» (shell banks), не имеющим физического присутствия в стране регистрации. Банки обязывались получать информацию о владельцах банков, которым они оказывают услуги. И наконец, к апрелю 2002 г. все американские банки были обязаны разработать внутренние процедуры в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, которые бы включали процедуры контроля, назначение ответственного сотрудника, программы обучения и независимый аудит системы внутреннего контроля.

Террористические акты стали вызовом к международному сообществу. В октябре 2001 г. ФАТФ издает Восемь специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма, которые содержали ряд специальных мер по борьбе с финансированием террористических актов и террористических организаций. Данные специальные Рекомендации стали дополнением к Сорока рекомендациям. Среди них следует выделить рекомендации по признанию финансирования терроризма уголовным правонарушением, рекомендации по организации системы по выявлению операций в целях финансированию терроризма и, как следствие, возможность замораживания и конфискации активов террористов. В международной сфере отметим рекомендацию по участию в международном сотрудничестве, прежде всего по обмену информацией в рамках противодействия отмыванию преступных доходов.

Указанные акты стали международными стандартами в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, в частности, данные акты были признаны в качестве таковых Международным валютным фондом и Мировым банком.

В 2001 г. ФАТФ принимается Двадцать пять основных критериев ФАТФ, препятствующих международному сотрудничеству в борьбе с отмыванием денег. В 2002 г. ФАТФ издает Рекомендации для финансовых учреждений по определению операций, связанных с финансированием терроризма. В 2003 г. принимается ряд правовых актов, среди которых Двадцать пять основных критериев ФАТФ, препятствующих международному сотрудничеству в борьбе с отмыванием денег. Также принимаются изменения в Сорок рекомендаций ФАТФ и разъяснения к данным Рекомендациям.

В 2001 г. принята Вторая директива Европейского парламента и Совета ЕС от 4 декабря 2001 г. (2001/97/EC), установившая исходя из последствий событий 11 сентября 2001 г. ограничения на гражданские права жителей Европы в части информирования банками, организациями, осуществляющими операции с ценными бумагами, фондами, страховыми компаниями, обменными пунктами, аудиторами, налоговыми консультантами, маклерами по недвижимости, нотариусами и адвокатами уполномоченных органов государств о фактах совершения (заключения) клиентами подозрительных операций (сделок).

В январе 2002 г. Вольфсбергская группа принимает Положение о пресечении финансирования терроризма, а также дополняет Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (The Wolfsberg Anti-Money Laundering Principles for Private Banking) <82> принципами взаимодействия с банками-корреспондентами.

———————————

<82> См.: О Вольфсбергских принципах…

 

В апреле 2002 г. на Генеральной Ассамблее ООН также принимаются Меры по борьбе с коррупцией, Меры по борьбе с отмыванием денег, Планы действий по осуществлению Венской декларации о преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI века.

В июне 2003 г. Группа по борьбе с отмыванием денежных средств разработала Восемь специальных рекомендаций по вопросам противодействия финансированию терроризма.

В 2003 году FATF вновь предпринимает полную переработку Сорока рекомендаций. По существу, были ужесточены правила обращения с политически важными персонами (Politically Exposed Persons), была письменно зафиксирована ответственность банков в отношении счетов банков-респондентов.

В мае 2005 г. в Варшаве была заключена Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма (CETS N 198). В настоящий момент Конвенция не вступила в силу и не ратифицирована Российской Федерацией.

В октябре 2005 г. Европейским парламентом и Советом принята Директива Европейского парламента и Совета 2005/60/EC «О предупреждении использования финансовых систем в целях отмывания денег и финансирования терроризма (Третья директива ЕС), полностью учитывающая последнюю редакцию Сорока рекомендаций FATF.

Одновременно в документе:

— ужесточены обязанности по должной осмотрительности (Due Diligence);

— содержится указание на необходимость учета наличия рисков, связанных с отмыванием денег;

— вменено в обязанность оценивать новые направления и технологии;

— расширен субъектный состав Директивы;

— создан централизованный центр для передачи подозрительной информации (FIU — Службы финансовой разведки);

— установлено требование об идентификации бенефициарных владельцев (т.н. final/ultimate beneficial owners), владеющих 25% и более акций (долей) юридического лица, являющегося клиентом или контрагентом.

В 2006 г. Вольфсбергская группа опубликовала Руководство по разработке подхода, основанного на оценке риска, для управления рисками отмывания денег (Wolfsberg Statement Guidance on a Risk Based Approach for Managing Money Laundering Risks), касающееся деятельности финансовых организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем <83>.

———————————

<83> См.: письмо Банка России от 01.08.2006 N 105-Т «О документах Вольфсбергской группы» // ВБР. 2006. N 43.

 

В период с 2005 по 2006 г. Вольфсбергская группа выпускает методические руководства по управлению рисками в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также рекомендации для инвестиционных фондов (Guidance on a Risk Based Approach for Managing Money Laundering Risks and AML Guidance for Mutual Funds and Other Pooled Investment Vehicles).

Отличительными чертами данного периода развития международной системы стали, во-первых, усилившаяся роль ФАТФ как основной международной специализированной организации в сфере финансового мониторинга, а во-вторых, включение в объект финансового мониторинга не только вопросов по противодействию отмыванию преступных доходов, но и вопросов по противодействию финансированию терроризма.

Российский период развития системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Вступивший в законную силу с 1 февраля 2002 г. Федеральный закон N 115-ФЗ обязал организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, среди которых изначально были кредитные организации, а также профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховые и лизинговые компании, организации почтовой, телеграфной связи и иные некредитные организации, осуществляющие перевод денежных средств, ломбарды, выявлять операции, подлежащие обязательному контролю (на основе законодательно установленных критериев), и подозрительные операции (согласно дополнительным признакам) и информировать о них Комитет по финансовому мониторингу, который, в свою очередь, должен при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи таких операций с легализацией преступных доходов, передавать соответствующую информацию в правоохранительные органы.

Закон состоял из пяти глав. Так, глава первая Закона закрепляла общие положения правового регулирования, цели и сферу применения данного Закона. Во второй главе описывался правовой механизм противодействия легализации преступных доходов. Третья глава была посвящена вопросам организации деятельности по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. И наконец, в четвертой и пятой главах Закона освещались вопросы соответственно международного сотрудничества в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и ответственности за нарушения его положений, а также вопросы прокурорского надзора.

Однако началом деятельности российских субъектов финансового мониторинга можно считать принятые Банком России еще в 1997 г. на основе Рекомендаций ФАТФ Методические рекомендации от 3 июля 1997 г. N 479 по вопросам работы по предотвращению проникновения доходов, полученных незаконным путем, в банки и иные кредитные организации <84>, носящие рекомендательный характер, но изданные в рамках проверки качества источников формирования уставного капитала кредитных организаций.

———————————

<84> Банковский бюллетень. 1997. N 28.

 

Принятый Федеральный закон N 115-ФЗ, а также внесенные изменения в иные законодательные акты, включая Уголовный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы «О рынке ценных бумаг», «О банках и банковской деятельности», лишь законодательно закрепили Банк России и кредитные организации как основных агентов финансового мониторинга.

В соответствии с положениями Страсбургской конвенции была изменена редакция действовавшей с января 1997 г. ст. 174 УК РФ о легализации денежных средств или иного имущества, которые приобретены другими лицами преступным путем, и принята новая ст. 174.1 о легализации доходов, полученных самим лицом в результате совершения им преступления. Вместе с тем уголовная ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем, первоначально была установлена в ст. 174 Уголовного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 1996 г. Криминализация данного деяния была в том числе обусловлена обязательствами, принятыми Россией при вступлении в Совет Европы <85>.

———————————

<85> Болотский Б.С. Социальные и правовые предпосылки создания законодательных основ борьбы с отмыванием незаконных доходов // Международное сотрудничество в борьбе с отмыванием доходов, полученных незаконным путем. М., 1999. С. 8.

 

Под легализацией (отмыванием) денежных средств или иного имущества понималось совершение финансовых операций и других сделок с денежными средствами или иным имуществом, приобретенным заведомо незаконным путем, а равно использование данных средств или иного имущества для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.

Уже через несколько месяцев после принятия Федерального закона N 115-ФЗ Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 г. N 1263 был образован федеральный орган исполнительной власти — Комитет по финансовому мониторингу (КФМ России), который был уполномочен принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов <86>.

———————————

<86> СЗ РФ. 2001. N 45. Ст. 4251.

 

К основным задачам Комитета по финансовому мониторингу Российской Федерации <87> были отнесены:

———————————

<87> Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2676.

 

1) контроль и надзор за соблюдением требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма; 2) сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом в целях выявления признаков связи с легализацией преступных доходов или финансированием терроризма; 3) направление информации в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи с указанными преступлениями; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в данной сфере и представление Российской Федерации в международных организациях по вопросам своей компетенции.

Состояние финансов того периода времени можно охарактеризовать словами бывшего главы КФМ России В.А. Зубкова, отмечавшего, что «доля «грязных» денег в России составляет 40 — 50% всего денежного оборота страны <88>.

———————————

<88> Половина денег в России — «грязные» // Ведомости. 2003. 23 янв. N 9 (809). С. А1.

 

2001 год стал определяющим и для Банка России, которому предстояло организовать исполнение Федерального закона N 115-ФЗ кредитными организациями. Как было сказано ранее, Банк России является первопроходцем в области развития системы финансового мониторинга в России.

Банк России строил систему противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма среди кредитных организаций по следующим основным взаимосвязанным направлениям:

— нормативно-правовое обеспечение;

— методическое и кадровое обеспечение;

— организационно-техническое обеспечение;

— надзор за исполнением кредитными организациями законодательства и нормативных актов;

— противодействие обналичиванию как наиболее распространенной в российских условиях и опасной формы отмывания <89>.

———————————

<89> Мельников В.Н., Мовсесян А.Г. Противодействие легализации незаконных доходов. М., 2007. С. 449.

 

В течение 2001 г. Банк России издал несколько методических рекомендаций для построения системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в банковской системе России.

Письмом Банка России от 28.11.2001 N 137-Т «О рекомендациях по разработке кредитными организациями Правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <90> были установлены стандарты разработки Правил, которые в июле 2005 г. утратили силу в связи с изданием письма Банка России от 13.07.2005 N 99-Т <91>.

———————————

<90> ВБР. 2001. N 74.

<91> ВБР. 2005. N 37.

 

В целях обеспечения процесса направления информации в Росфинмониторинг об операциях, подлежащих обязательному и факультативному финансовому мониторингу, издается Положение Банка России от 28.11.2001 N 161-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» <92>.

———————————

<92> ВБР. 2001. N 78.

 

И наконец, для осуществления надзорной деятельности за кредитными организациями в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма издается Положение от 28.11.2001 N 160-П «О порядке осуществления Банком России контроля за исполнением кредитными организациями Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» <93>. Данные документы действовали сравнительно недолгое время и в конце 2002 г. утратили юридическую силу.

———————————

<93> ВБР. 2001. N 74.

 

На волне усиления борьбы с терроризмом в 2002 г. вносится ряд существенных изменений в Федеральный закон N 115-ФЗ.

Так, к операциям, подлежащим обязательному мониторингу, были добавлены операции, в которых одной из сторон такой операции является физическое или юридическое лицо, в отношении которого имеются сведения об его участии в экстремистской деятельности.

К перечню агентов финансового мониторинга были добавлены организации, осуществляющие куплю-продажу драгоценных металлов и камней, игорный бизнес, а также управление инвестиционными и негосударственными пенсионными фондами. Было законодательно закреплено право агентов финансового мониторинга отказывать в проведении операции, если клиент не представил соответствующие документы.

Несомненно, что организация системы финансового мониторинга в кредитных организациях породила огромное количество вопросов, которые в оперативном порядке стали разрешаться на основании ответов Банка России на запросы кредитных организаций.

В конце 2002 г. Банк России принимает Положение от 20.12.2002 N 207-П «О порядке предоставления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <94>, в котором устанавливаются новые правила направления сообщений в КФМ России об операциях, подлежащих обязательному и факультативному (дополнительному) финансовому мониторингу. Данное указание утратило силу в связи с изданием Положения Банка России от 29.08.2008 N 321-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <95>.

———————————

<94> ВБР. 2003. N 2.

<95> ВБР. 2008. N 54.

 

В том же году в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации появляется статья 15.27, предусматривающая административную ответственность за нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <96>.

———————————

<96> Федеральный закон от 30.10.2002 N 130-ФЗ «О внесении дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях» // СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4295.

 

Так, неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тысяч до 20 тысяч рублей; на юридических лиц — от 50 тысяч до 500 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

В октябре 2002 г. Россия была исключена из списка несотрудничающих стран и территорий ФАТФ. Исключение России из черного списка принципиально стало возможным благодаря приведению многих российских законодательных актов в соответствие с международными нормами и активной международной деятельности Росфинмониторинга.

Как следствие усиления международной борьбы с финансированием терроризма, с января 2003 г. действие Федерального закона N 115-ФЗ было распространено и на противодействие финансированию терроризма. Данные изменения были внесены в целях выполнения обязательств по Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма от 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 88-ФЗ), Резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. N 1373 о замораживании активов террористов и исходя из принятых в октябре 2001 г. 8 специальных рекомендаций ФАТФ.

В 2003 — 2004 гг. приняты новые редакции статей 174 и 174.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающие криминализацию отмывания независимо от размера соответствующего деяния.

В июне 2003 г. на сессии ФАТФ в Берлине Россия стала 30-м полноправным членом ФАТФ. С этого момента Россия в качестве полноправного члена вместе с ведущими странами мира участвует в разработке международных стандартов борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма во всем мире.

В 2004 году в Федеральный закон N 115-ФЗ внесены изменения, направленные на расширение круга лиц, представляющих информацию в Росфинмониторинг (включая, адвокатов и нотариусов), и усиление внутреннего контроля в кредитных и иных организациях <97>.

———————————

<97> См.: Федеральный закон от 28.07.2004 N 88-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3224.

 

В 2004 г. Банк России издал указание от 9 августа 2004 г. N 1486-У «О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдением Правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и программ его осуществления в кредитных организациях» <98>, а также указание от 09.08.2004 N 1485-У «О требованиях к подготовке и обучению кадров в кредитных организациях» <99>, упорядочив процедуру обучения сотрудников кредитных организаций.

———————————

<98> ВБР. 2004. N 54.

<99> ВБР. 2004. N 52.

 

В рамках усиления роли Российской Федерации в сфере международной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма 6 октября 2004 г. по ее инициативе, поддержанной ФАТФ, МВФ, Всемирным банком, создана Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ). Данная группа стала очередной региональной группой по типу ФАТФ.

Примечание.

Первой такой группой стала образованная в 1996 г. Карибская группа по борьбе с отмыванием денег. В 1997 г. была создана Азиатско-Тихоокеанская группа по борьбе с отмыванием денег.

2005 г. ознаменован для российской банковской системы принятием двух основных методических рекомендаций. Так, письмом от 13.07.2005 N 99-Т «О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями Правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <100> Банк России внес существенные коррективы в части идентификации, контроля за операциями, подлежащими финансовому мониторингу. Данные Методические рекомендации пришли на смену рекомендациям, содержащимся в письме Банка России от 28.11.2001 N 137-Т <101>.

———————————

<100> ВБР. 2005. N 37.

<101> ВБР. 2001. N 74.

 

В свою очередь, в письме Банка России от 13.07.2005 N 98-Т «О методических рекомендациях по применению Инструкции Банка России от 31.03.1997 N 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия» при нарушениях кредитными организациями нормативных правовых актов в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <102> особенностью стала таблица нарушений с рекомендуемыми размерами штрафов, налагаемых на кредитные организации.

———————————

<102> СПС «КонсультантПлюс».

 

Делегация ФАТФ совместно с МАНИВЭЛ и ЕАГ проверила Россию в 2007 г., результатом проверки стали изменения в Федеральном законе N 115-ФЗ, в рамках которых на агентов финансового мониторинга возлагалась обязанность по идентификации иностранных публичных должностных лиц, а также устанавливалась обязанность по указанию в платежных документах дополнительных идентифицирующих данных плательщика. Новыми агентами финансового мониторинга стали факторинговые компании.

Подчеркнем, что установление обязательного требования по указанию плательщика в платежных документах стало следствием принятия в октябре 2007 г. идентичных рекомендаций по прозрачности платежных инструкций Базельского комитета по банковскому надзору.

Последующие годы ознаменовались внесением следующих изменений в федеральное законодательство и подзаконные нормативные акты в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

В 2008 г. Банк России издал Положение Банка России от 29.08.2008 N 321-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <103>, отменившее ранее установленный порядок формирования и направления в адрес Росфинмониторинга информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, и подозрительных сделках.

———————————

<103> ВБР. 2008. N 54.

 

В 2009 г. к агентам финансового мониторинга законодательно отнесены кредитные потребительские кооперативы, а также операторы по приему платежей (взамен термина «организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности»). Внесены изменения в условия, при которых не проводится идентификация клиента — физического лица, установление и идентификация выгодоприобретателя.

В 2010 г. агентами финансового мониторинга становятся микрофинансовые организации, а также филиалы/представительства и дочерние организации агентов финансового мониторинга, расположенные за пределами Российской Федерации, если это не противоречит законодательству государства их места нахождения. Введены понятия «организация внутреннего контроля», «осуществление внутреннего контроля», «клиент», «выгодоприобретатель», «идентификация», «фиксирование сведений (информации)», «государство (территория), которое (которая) не участвует в международном сотрудничестве в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» заменено на «государство (территория), которое (которая) не выполняет рекомендации Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ)».

При идентификации физических лиц обязательно указание даты рождения. Законодательно установлен запрет кредитным организациям заключать договор банковского счета (вклада) с клиентом в случае непредставления клиентом, представителем клиента документов, необходимых для идентификации клиента и его представителя.

Права агентов финансового мониторинга расширены путем закрепления за ними права требовать представления клиентом, представителем клиента и получать от клиента, представителя клиента документы, удостоверяющие личность, учредительные документы, документы о государственной регистрации юридического лица (индивидуального предпринимателя).

Составы преступлений, связанные с незаконным обращением ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также с их хищением или вымогательством (ст. ст. 220, 221 УК РФ), стали предикатными преступлениями в отношении финансирования терроризма.

В 2011 г. в Федеральный закон N 115-ФЗ внесены положения о праве кредитных организаций поручать на основании договора другой кредитной организации, организации федеральной почтовой связи банковскому платежному агенту проведение идентификации клиента — физического лица, представителя клиента и (или) выгодоприобретателя в целях осуществления перевода денежных средств без открытия банковского счета, в том числе электронных денежных средств.

Увеличен срок приостановления Росфинмониторингом операций, в отношении которых есть основания полагать, что они связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или с финансированием терроризма, до 30 суток. Изменены понятия «осуществление внутреннего контроля», «организация внутреннего контроля». Установлено, что обязательному контроля подлежит сделка с недвижимым имуществом, результатом совершения которой является переход права собственности на такое недвижимое имущество.

Увеличен срок документального фиксирования и представления в Росфинмониторинг сведений по подлежащим обязательному контролю операциям с денежными средствами или иным имуществом, совершаемым их клиентами, а также операциям, в отношении которых возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, до трех рабочих дней со дня совершения/выявления такой операции.

И наконец, отменен институт согласования с надзорными органами правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, разработанных агентами финансового мониторинга.

На основе распоряжения Президента РФ 28 июля 2012 г. N 344-рп была создана Межведомственная рабочая группа по противодействию незаконным финансовым операциям, основной задачей которой стала координация деятельности органов власти по противодействию фирмам-однодневкам, отмыванию денег, незаконному обналичиванию денежных средств.

В 2012 г. на волне противодействия финансированию политической деятельности зарубежными организациями перечень операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, указанных в Федеральном законе N 115-ФЗ, дополнен пунктом «операция по получению некоммерческой организацией денежных средств и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую совершается данная операция, равна или превышает 200000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 200000 рублей, или превышает ее».

К категории лиц особого интереса (помимо иностранных публичных должностных лиц) отнесены должностные лица публичной международной организации, принадлежность к которым определяется в соответствии с рекомендациями Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), а также так называемые российские публичные должностные лица, что повлекло за собой необходимость приобретения агентами финансового мониторинга специализированных баз данных, содержащих перечни лиц, относимых к категории политически важных персон (Politically Exposed Persons).

Одновременно с внесением изменений в Федеральный закон N 115-ФЗ необходимо отметить издание Положения Банка России от 02.03.2012 N 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <104>, которое кардинальным образом изменило подходы по формированию системы внутреннего контроля кредитных организаций как в части замены рекомендательного характера на нормативно закрепленные требования, так и в части внедрения процедуры управления риском легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма (процедуры Due Diligence).

———————————

<104> ВБР. 2012. N 20.

 

В 2013 г. федеральное законодательство о финансовом мониторинге претерпевает существенные изменения, вызванные антикоррупционными мероприятиями, а также экономическими реалиями.

Так, Федеральный закон N 115-ФЗ дополнен положениями об информировании компетентных органов иностранных государств о запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Изменено понятие «легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем», под которым следует понимать придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, которые получены в результате совершения преступления.

В перечень информации, подлежащей сбору в рамках реализации процедур идентификации лиц, принимаемых на обслуживание, включены данные о бенефициарных владельцах (физическое лицо, которое в конечном счете прямо или косвенно (через третьих лиц) владеет (имеет преобладающее участие более 25 процентов в капитале) клиентом — юридическим лицом либо имеет возможность контролировать действия клиента), что стало законодательным закреплением института бенефициарного владельца (ultimate beneficiary owner) в российском финансовом законодательстве.

Введены понятия «блокирование (замораживание) безналичных денежных средств или бездокументарных ценных бумаг»/»блокирование (замораживание) имущества» — адресованные владельцам, организациям, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом, другим физическим и юридическим лицам запреты осуществлять операции с денежными средствами/ценными бумагами и или иным имуществом, которые принадлежат организации или физическому лицу, включенным в перечень террористов и экстремистов, либо организации или физическому лицу, в отношении которых имеются достаточные основания подозревать их причастность к террористической деятельности (в том числе к финансированию терроризма) при отсутствии оснований для включения в указанный Перечень.

Введен институт незамедлительного замораживания (блокирования) денежных средств или иного имущества со дня размещения в сети Интернет на официальном сайте Росфинмониторинга информации о включении организации или физического лица в перечень террористов и экстремистов с установлением системы мониторинга на предмет наличия среди клиентов организаций и физических лиц, в отношении которых применены либо должны применяться меры по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества.

В обязанность агентов финансового мониторинга было вменено получение информации о целях установления и предполагаемом характере деловых отношений потенциального клиента с агентом финансового мониторинга, а также регулярное осуществление обоснованных и доступных в сложившихся обстоятельствах мер по определению целей финансово-хозяйственной деятельности, финансового положения и деловой репутации клиентов.

Установлено, что обновление информации о клиентах, представителях клиентов, выгодоприобретателях и бенефициарных владельцах осуществляется не реже одного раза в год, а в случае возникновения сомнений в достоверности и точности ранее полученной информации — в течение семи рабочих дней, следующих за днем возникновения таких подозрений или сомнений.

Введен запрет на открытие и ведение счетов (вкладов) на владельцев, использующих вымышленные имена (псевдонимы).

Кредитным организациям было предоставлено право в одностороннем внесудебном порядке расторгать договор банковского счета (вклада) с клиентом в случае принятия в течение календарного года двух и более решений об отказе в выполнении распоряжения клиента о совершении операции.

При этом в случае такого расторжения со дня направления банком клиенту уведомления о расторжении договора банковского счета до дня, когда договор считается расторгнутым, банк будет не вправе осуществлять операции по банковскому счету клиента, за исключением операций по начислению процентов в соответствии с договором банковского счета, по перечислению обязательных платежей в бюджет и операций по перечислению остатка денежных средств.

При проведении идентификации клиента, представителя клиента, выгодоприобретателя, бенефициарного владельца, обновлении информации о них агенты финансового мониторинга наделялись правом требовать представления клиентом, представителем клиента и получать от клиента, представителя клиента документы, удостоверяющие личность, учредительные документы, документы о государственной регистрации юридического лица (индивидуального предпринимателя).

Законодательно закреплено право кредитных организаций отказа от выполнения распоряжения клиента о совершении операции, за исключением операций по зачислению денежных средств, поступивших на счет физического или юридического лица, по которым у работников возникают подозрения, что операция совершается в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма.

Нормативно предусмотрено, что клиенты обязаны предоставлять агентам финансового мониторинга информацию, необходимую для исполнения указанными организациями требований законодательства, включая информацию о своих выгодоприобретателях и бенефициарных владельцах.

Добавлены новые основания документального фиксирования информации:

— совершение операции, сделки клиентом, в отношении которого уполномоченным органом в кредитную организацию направлен либо ранее направлялся запрос об операциях клиента или его бенефициарных владельцах;

— отказ клиента от совершения разовой операции, в отношении которой у работников кредитной организации возникают подозрения, что указанная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма.

В рамках борьбы с денежными суррогатами Банк России в своем информационном письме от 27.01.2014 «Об использовании при совершении сделок «виртуальных валют», в частности, Биткойн» <105> предостерегает граждан и юридических лиц, прежде всего кредитные организации и некредитные финансовые организации, от использования «виртуальных валют» для их обмена на товары (работы, услуги) или на денежные средства в рублях и в иностранной валюте. Также данным письмом было установлено, что предоставление российскими юридическими лицами услуг по обмену «виртуальных валют» на рубли и иностранную валюту, а также на товары (работы, услуги) будет рассматриваться как потенциальная вовлеченность в осуществление сомнительных операций в соответствии с законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

———————————

<105> ВБР. 2014. N 11.

 

Анализ нормативно-правовых изменений в сфере финансового мониторинга позволяет сделать вывод о том, что Российская Федерация достаточно оперативно реагировала на все изменения в международной системе противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и экономическими реалиями и по праву занимает одно из ведущих мест в сфере международной борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма.

Вместе с тем в России все еще существует ряд условий, препятствующих эффективному развитию системы финансового мониторинга, к которым следует отнести:

1) несовершенство системы информационного обеспечения государственных органов и организаций, участвующих в противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, и разобщенность ведомственных информационных ресурсов, содержащих данные, необходимые для организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

2) недостаточное количество специально подготовленных кадров в сфере правоприменительной и надзорной деятельности;

3) пробелы в нормативно-правовом регулировании вопросов, связанных с осуществлением процедур финансового мониторинга, в том числе идентификацией бенефициарных владельцев, мониторинга операций публичных должностных лиц.

Перед Росфинмониторингом, Банком России и иными надзорными органами в сфере дальнейшего развития системы финансового мониторинга стоят следующие задачи:

— дальнейшая оптимизация национальной системы по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

— повышение прозрачности финансовой деятельности;

— усиление контроля за обращением наличных денежных средств в зонах с высоким уровнем риска совершения преступлений;

— переход от выявления, раскрытия и пресечения отдельных преступлений к комплексным упреждающим мерам по нейтрализации и пресечению деятельности преступных сообществ, причастных к легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

— совершенствование информационного обеспечения государственных органов и организаций, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

— расширение международного сотрудничества России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

— создание многоуровневой системы подготовки кадров для государственных органов и организаций, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

— формирование позитивного отношения общественности, субъектов хозяйственной и финансово-банковской деятельности к требованиям и мероприятиям в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code